Анна Осетрова

Процесс подготовки и утверждения главного финансового документа традиционно связан с бурным и громким обсуждением макроэкономических прогнозов развития страны. Однако не менее интересным является и обсуждение методик определения объемов трансфертов региональным бюджетам из бюджета федерального, а также результатов расчетов по этим методикам. Это важное событие федеральной региональной политики, поскольку речь идет о том уровне федеральной финансовой поддержки, на который регион может рассчитывать в течение следующего года.
Так, 22 августа Министерство финансов опубликовало методики и результаты распределения финансовой помощи бюджетам субъектов РФ по трем фондам из пяти существующих по межбюджетным трансфертам: Федеральному фонду финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, Федеральному фонду регионального развития и Фонду софинансирования социальных расходов.
Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федреации или Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР) был создан в 1994 г. и все последние годы является основой межбюджетных трансфертов (ФФПР консолидирует до 70% всех средств, предназначенных для регионов). Основной целью выделения средств из ФФПР является выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ. В основе методики расчета объемов дотаций ФФПР лежит показатель уровня бюджетной обеспеченности региона, который зависит от рассчитываемых по специальным методикам налогового потенциала и расходных потребностей региона.
В рамках нынешнего бюджетного процесса в методике вычисления индекса бюджетных расходов в рамках ФФПР произошли некоторые изменения. Специальная рабочая группа по реформированию межбюджетных отношений приняла решение при расчете индекса снизить долю коэффициента услуг ЖКХ с 25 % до 10 %. Второе решение федеральных финансистов носит более концептуальное для регионов значение. Российские регионы, у которых расчетный объем дотаций из ФФПР на 2007 год ниже, чем в 2006, будут получать дополнительную финансовую помощь из федерального бюджета. Такое решение, скорее всего, было принято под давлением традиционного Бюджетного послания Президента, который упорно настаивал на стимулировании регионов к самостоятельному наращиванию налоговой базы. Перечень регионов, сумевших добиться снижения дотационности, Министерство финансов пока не огласило. Однако мы можем посмотреть, как Минфин распределил средства ФФПР на 2007 год по сравнению с прошлым годом.

Сравнив цифры в таблице, можно увидеть, что незначительное снижение федеральных дотаций в 2007 году произошло в отношении Приморского края, Амурской, Астраханской, Волгоградской, Иркутской, Курской, Мурманской, Новосибирской, Ростовской, Рязанской, Саратовской, Сахалинской, Смоленской и Ульяновской областей. То есть бюджеты именно этих регионов получат из федерального бюджета дополнительные трансферты за достижения в направления увеличения налоговой базы. Каким образом Министерство финансов будет рассчитывать размер бонусов, пока не совсем ясно.
Отдельной темой для размышления являются регионы, которые имеют нулевой показатель дотаций из ФФПР. Именно такие регионы традиционно называются донорами, хотя, строго говоря, это не совсем верный подход. Донорство и реципиентство гораздо более корректно определять по соотношению финансовых потоков между регионами и федеральными бюджетом, а не по одному, пусть и ключевому, виду финансовой поддержки, объемы которой зависят от особенностей отнюдь не совершенной методики расчетов.
Тем не менее количество так называемых доноров в очередном году всегда является предметом бурных обсуждений, поэтому обойти эту тем нельзя. Итак, в следующем году 18 российских регионов будут считаться донорами, что на один регион меньше, чем прошлом. Из этого списка выбыла Республика Башкортостан. На символическую «доску почета» попали Республики Коми и Татарстан, Пермский край (без учета традиционно дотационного Коми-Пермяцкого АО, федеральное финансирование которого осуществляется в полном объеме до конца переходного периода, т.е. до 2009 г.), Астраханская, Вологодская, Ленинградская, Липецкая, Оренбургская, Самарская, Свердловская, Томская, Тюменская, Челябинская и Ярославская области, города федерального значения Москва и Санкт-Петербург, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа.

Еще одним инструментом перераспределения средств федерального бюджета в пользу регионов является Федеральный фонд регионального развития (ФФРР). Хотя этот фонд является отнюдь не новым в системе межбюджетных трансфертов, распределение его средств в следующем году будет принципиально иным, нежели прежде. В 2007 году средства ФФРР будут выделяться субъектам РФ в виде субсидий на софинасирование развития общественной инфраструктуры регионального и муниципального значения. Кроме этого, регионы могут получить дополнительные федеральные средства на создание и поддержку региональных фондов муниципального развития, что является новацией, связанной с проводимой реформой местного самоуправления.
Средства ФФРР, как и дотации ФФПР, получают не все регионы, но в случае с ФФРР отбор субъектов РФ производится Министерством финансов на основании показателя обеспеченности территории объектами социальной (учреждения образования, здравоохранения, культуры, физкультуры и спорта) и инженерной (объекты транспортной инфраструктуры и ЖКХ) инфраструктуры. Если после распределения средств ФФПР региональный показатель обеспеченности общественной инфраструктурой не превышает среднероссийский уровень более чем на 10 % или ниже этого уровня, то субъект РФ получает дотации из ФФРР. Причем, помощь по линии этого фонда могут получить только реципиенты. Регионы-доноры, даже если уровень развития общественной инфраструктуры в них не соответствует среднероссийским стандартам, финансирования из ФФРР не получают.
Субъекты РФ должны сами предоставлять информацию о размере бюджета и необходимых объемах софинансирования конкретных проектов. Срок реализации мероприятий не должен превышать 3-х лет. Если регионы не предоставили в срок необходимую информацию или оформили ее ненадлежащим образом, они лишаются права на получения средств ФФРР на следующий год.
В 2007 году по линии ФФРР будет выделено 4 млрд 240 млн рублей. Самый высокий показатель несоответствия уровня общественной инфраструктуры имеет Республика Ингушетия (311 % отклонения), в 2007 году в региональный бюджет будет перечислено около 123 млн рублей. Уровень отклонения в районе 200% имеют Республики Дагестан (235%), Алтай (162,9%), Тыва (159%) и Коми-Пермяцкий АО (200%). Наиболее обеспеченными социальной и инженерной инфраструктурой являются Белгородская, Московская, Тверская, Тульская, Мурманская, Нижегородская, Магаданская области, Республика Коми, Корякский и Чукотский автономные округа. Появление в этом списке некоторых регионов является, по меньшей мере, странным. Улучшение ситуации в Чукотском АО еще можно объяснить активной деятельностью по благоустройству территории, которая осуществляется под руководством ее губернатора Р. Абрамовича. Но почему средств из ФФРР в следующем году не получит Корякский АО, переживший серию сильнейших землетрясений, непонятно.

Еще одним федеральным фондом межбюджетных трансфертов является Федеральный фонд компенсаций (ФФК). Средства этого фонда выделяются целевым образом на финансирование отдельных полномочий, которые являются федеральными, но финансируются за счет региональных бюджетов. По каждому из полномочий средства выделяются отдельной строкой, причем в последнее время перечень этих полномочий в связи с проводимой реформой регулярно меняется. В следующем году в рамках ФФФК впервые будут выделены субвенции на реализацию полномочий в сфере регулирования водных отношений, охраны и использования объектов животного мира, отнесенным к объектам охоты, управления и пользования лесами. Ряд других статей расходов по ФФК, касающихся поддержки ряда регионов и муниципальных образований, финансируются уже не первый год. Через ФФК в 2007 году будет распределена весьма значительная сумма - около 154 млрд рублей.

Еще один федеральный фонд, средства которого расходуются на поддержку региональных бюджетов, это Федеральный фонд софинансирования социальных расходов (ФФССР). Отличительной особенностью этого инструмента является то, что цели расходования средств фонда меняются каждый год. Как правило, компенсируются расходы, которые региональные бюджеты несут в результате реализации каких-то федеральных инициатив. В бюджете этого года предусматривалось выделение дотаций на социальную поддержку тружеников тыла, граждан, имеющих детей, и ветеранов труда. В следующем году за счет федерального бюджета частично будут профинансированы итоги вступления в силу Федерального закона о монетизации льгот. Средства планируется выделить на реализацию мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, пострадавших от политических репрессий, тружеников тыла, граждан, имеющих детей, ветеранов труда. Всего по линии ФФССР в бюджеты субъектов РФ будет перечислено 19 млрд 43 млн рублей.

Отдельной строкой расходов федерального бюджета является реализация Федеральной адресной инвестиционной программы (ФАИП), которая делится на программную и непрограммную части. Первая включает финансирование Федеральных целевых программ (ФЦП), часть из которых напрямую относится к регионам. Как правило, ФЦП направлены на социально-экономическое развитие каких-то конкретных регионов и отдельных муниципальных образований (г. Сочи, Курильские острова) или макрорегионов (Юг России, Дальний Восток и Забайкалье). В единичных случаях содержание ФЦП предполагает финансирование развития отдельных субъектов или процессов, поэтому касаются группы регионов, которые могут быть не связаны друг с другом территориально. Речь идет о поддержке развития, например, коренных малочисленных народов, российского села или малых городов.
Перечень ФЦП регионального значения в бюджете-2007 выглядит следующим образом:

В следующем году прекращается финансирования ряда региональных ФЦП. В частности, заканчивается федеральная поддержка по программам «Социально-экономическое развитие Республики Татарстан», «Сохранение исторического центра г. Владимира» и «Сохранение исторического центра г. Санкт-Петербурга». Зато в перечне ФЦП, значимых для регионов, появились две новые программы со значительными объемами федерального финансирования: «Развитие г. Сочи (Краснодарский край) как горноклиматического курорта на 2006 - 2014 гг.» и «Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007 - 2015 гг.». Лидером по наращиванию объемов выплат по ФЦП по сравнению с прошлым годом стала программа «Восстановление экономической и социальной сферы Чеченской Республики на 2002 и последующие годы»: с 6 млрд рублей до почти 12 млрд. Наибольшее сокращение федерального финансирования произошло по программе «Социально-экономическое развитие Республики Башкортостан до 2007 года»: с 10,2 млрд рублей до 2,9 млрд. Объемы финансирования по остальным программам сопоставимы с объемами прошлого года.
В заключение хотелось бы отметить, что в следующем году бюджетам других уровней будет выделено в общей сложности около 750 млрд рублей, что на 214 млрд больше, чем в прошлогоднем бюджете. Очевидно, что Министерство финансов отличилось при составлении проекта бюджета на следующий год заметной лояльностью. Региональные траты существенно увеличились, но это становится вполне понятным, если вспомнить, что уже следующий год станет началом очередного избирательного цикла на федеральном уровне. А это действительно очень многое объясняет.