Алексей Титков

Принятые 9 февраля Государственной думой в первом чтении поправки в Уголовный кодекс (УК РФ) и Уголовно-процессуальный кодекс (УПК РФ), призванные ужесточить ответственность должностных лиц за «фактическое попустительство» терроризму, вызвали весьма оживленные отклики, которых они, по большому счету, не заслуживают.

Обсуждается, как правило, поправка в статью 114.5 УПК РФ, дающая право президенту временно отстранять от должности глав регионов, которым предъявлено обвинение по какому-либо уголовному делу. В действующей редакции отстранение возможно только в случае, если глава региона был обвинен в тяжком или особо тяжком преступлении. Отмена федерализма, конец самостоятельности губернаторов, произвол Кремля, усиление вертикали под предвыборные задачи – таковы основные темы комментариев. Предлагаемая норма, между тем, мало что меняет в существующей практике и в действительности может скорее успокоить губернаторов, чем устрашить их (или «дисциплинировать», как предполагает пояснительная записка к законопроекту).

Действующие нормы законодательства, касающиеся права президента отстранять от должности и отрешать от должности (первое – на время, второе – насовсем) глав регионов содержат перекос, необъяснимый логически и неудобный практически – и для президента, и для губернаторов. Отрешение от должности – мера более серьезная и необратимая – может быть осуществлена в любой момент. После того, как в декабре 2004 года президенту было предоставлено право отрешать от должности региональных руководителей «в связи с утратой доверия», судьба губернаторов зависит только от политической воли президента, и ни от чего более. Временное отстранение от должности, по своему смыслу не такое суровое и более простое для применения (отстранил от исполнения – убедился, что невиновен – вернул к исполнению), напротив, обставлено дополнительными барьерами, которые нелегко преодолеть даже президенту с генпрокурором.

Такое парадоксальное положение сложилось из-за нестыковок законодательства, принимавшегося в разное время. Нормы, определяющие право президента отрешать и временно отстранять от должности глав регионов, были введены в закон об общих принципах организации государственной власти в регионах в июле 2000 года, в первую волну путинской федеративной реформы. Отрешение от должности предусматривалось крайней мерой для случая, когда глава региона отказывается, несмотря на президентское предупреждение, исправлять региональный правовой акт, противоречащий федеральному законодательству. По сравнению с ним механизм отстранения от должности (такой же, в общих чертах, как сейчас) выглядел заметно более простым и доступным. Впрочем, в 2000 – 2004-х годах ни та, ни другая норма не применялась ни разу – только как угроза для самых непослушных. В конце 2004 года, когда закон об организации государственной власти в регионах правился под новый порядок утверждения губернаторов, была изменена и статья, касающаяся временного отстранения от должности. Еще тогда из нее были вычеркнуто упоминание о тяжких и особо тяжких преступлениях, осталось только «в случае предъявления указанному лицу обвинения в совершении преступления». Немедленному вступлению в силу упрощенного порядка отстранения от должности помешало лишь то обстоятельство, что прежние «тяжкие и особо тяжкие» правила к тому времени уже были внесены в новый УПК, принятый в ноябре 2001 года. До соответствующих поправок в УПК дело дошло только недавно. Широкая публика узнала о готовящихся поправках в сентябре 2006 года, когда правительственный законопроект был внесен в Государственную думу.

За прошедшие два с лишним года президент по одному разу использовал обе возможности: немедленное отрешение от должности губернатора В. Логинова в Корякском автономном округе в марте 2005 года и постепенное (сначала временное отстранение, а через полтора месяца - отрешение от должности «в связи с утратой доверия») снятие главы администрации Ненецкого автономного округа А. Баринова в июне - июле 2006 года. Неудобство первого варианта в том, что президент должен в ближайшие две недели подобрать и внести на утверждение кандидатуру нового главы региона – условие, которое для ряда случаев оказывается невыполнимым. В Корякском автономном округе двухнедельный лимит был просрочен более чем вдвое.

Временное отстранение от должности не связывает президентскую администрацию жесткими сроками. Кандидата в главы региона можно не спеша проверить в роли исполняющего обязанности, дать ему время освоиться на новом месте – именно так и происходило в Ненецком автономном округе. Трудности связаны «всего лишь» с тем, что сначала нужно подобрать подходящее уголовное обвинение для предыдущего губернатора – и не простое, а предполагающее приговор не менее чем на пять (тяжкое преступление) или даже десять (особо тяжкое преступление) лет заключения.

Издержки для действующих глав регионов здесь более чем очевидны. Для них оговорка о тяжких и особо тяжких преступлениях - не дополнительная степень защиты, а дополнительный риск оказаться под следствием именно по тяжкой статье. Дальше уголовное дело уже не может быть так просто отложено в сторону. Потеряв какой-либо политический смысл, оно продолжает двигаться по собственной логике еще месяцы и годы - чем тяжелее статья, тем дольше. Правительственная поправка скорее облегчает жизнь губернаторам, чем усложняет ее. Сразу после думского заседания, утвердившего поправку, Г. Зюганов предсказал, что упрощенный порядок отстранения от должности «породит дополнительную неуверенность руководителей регионов», но губернаторы никаких признаков беспокойства до сих пор не проявили. Объяснить их молчание одной только запуганностью, ожиданием наказаний сверху вряд ли получится. Навыки «бунта на коленях», умение роптать в политические приемлемых формах, явственно проявляются во всех случаях, когда интересы губернаторского корпуса оказываются всерьез затронутыми. Сейчас – нет.

Один из немногих комментариев, сделанных первыми или вторыми лицами регионов, принадлежит председателю Собрания депутатов Ненецкого автономного округа И. Кошину. По его оценке, в условиях, когда президент предлагает кандидатуры для назначения, абсолютно нормально, когда у него есть право эти кандидатуры снимать: «если мне не изменяет память, такая возможность была и до принятия данного законопроекта. Более того, были прецеденты, когда президент пользовался своим правом». У И. Кошина нет причин бояться ни исключения из «Единой России», ни уголовного дела, ни отправки с нынешнего поста в «почетную ссылку» в Совет Федерации, ни неопределенно долгих проволочек с утверждением сенатором – всё это с ним или уже было, или продолжается до сих пор. Ненецкий округ – та самая воронка, в которую «два раза не падает». Упрощенный порядок отстранения от должности работает на то, что следующие «воронки», если они появятся, будут для региональных элит не такими разрушительными, как ненецкая.