Ольга Кузнецова, Анна Осетрова

Федеральный закон № 116 «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» был подписан Президентом России 22 июля текущего, 2005 года. В соответствии с законом, выбор территорий для создания особых экономических зон (ОЭЗ) должен осуществляться на основе конкурса поданных регионами заявок. При этом определение порядка проведения конкурса, как и, что более важно, критериев отбора регионов для создания ОЭЗ, было возложено законом на Правительство России (вообще для реализации закона «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» необходимо принять порядка 40 нормативно-правовых актов, что само по себе является довольно непростой задачей).

Постановления Правительства РФ, связанные с вопросами проведения конкурса заявок регионов на право создания ОЭЗ появились 13 сентября – №563 «Об утверждении Положения о проведении конкурса по отбору заявок на создание особых экономических зон» и № 564 «Об утверждении Правил оформления и подачи заявки на создание особой экономической зоны».

Ожидавшееся правительственное постановление о порядке проведения конкурса должно было прояснить ситуации по двум вопросам: во-первых, в каких регионах – благополучных или, наоборот, проблемных, федеральные власти хотят создавать особые экономические зоны, во-вторых, готовы ли федеральные власти предложить «жесткую» методику отбора регионов.

При ответе на первый вопрос – создавать ОЭЗ в благополучных или проблемных регионах – Правительство выбрало скорее благополучные регионы (или, по крайней мере, имеющие неплохие условия для привлечения инвесторов), хотя в явном виде в Постановлении Правительства это и не звучит. Тем самым федеральные власти окончательно определились с тем, что особые экономические зоны – это, прежде всего способ привлечь дополнительные инвестиции в страну, а не инструмент федеральной региональной политики. Решение, на наш взгляд, вполне оправданное – у России уже есть негативный опыт 90-х годов по созданию разного рода свободных экономических зон, зон свободного предпринимательства для подъема проблемных субъектов Федерации, да и зарубежный опыт свидетельствует о целесообразности в условиях, аналогичных российским, создания ОЭЗ в благополучных, а не проблемных регионах.

Что же касается методики отбора регионов для создания ОЭЗ, Правительство ограничилось лишь формулировкой критериев, которые должны учитываться при оценке целесообразности и эффективности создания ОЭЗ каждого типа (приводятся в конце этого текста), тогда как собственно методика (с конкретными частными показателями, формулами расчетам интегральных показателей) была представлена в конкурсной документации Минэкономразвития России. Тем самым федеральные власти предпочли довольно «гибкую» схему проведения конкурсов. С одной стороны, определили критерии отбора территорий для создания ОЭЗ, с другой стороны, оставили возможность пересмотра методики при проведении последующих конкурсов. При этом методика, предложенная в конкурсной документации Минэкономразвития, основывается как на количественных показателях, так и на качественных оценках, что создает определенные условия для субъективности оценок, впрочем, в подобных случаях неизбежных.

Решение о создании особых экономических зон региональные власти встретили с большим энтузиазмом. По крайней мере, желающих создать ОЭЗ на своей территории оказалось немало: по словам руководителя Федерального агентства по управлению Особыми экономическими зонами Ю.Н. Жданова, к настоящему времени на участие в конкурсе по созданию ОЭЗ претендуют, по меньшей мере, 47 проектов, в то время как МЭРТ планирует в следующем году запустить создание не более 10 зон – по 5 каждого типа (промышленно-производственных и технико-внедренческих). Причина ограничения числа ОЭЗ очевидна: ограниченные возможности федерального финансирования. В проекте федерального бюджета-2006 на создание инфраструктуры зон заложено 8 миллиардов рублей, еще около 2 миллиардов рублей готовы предоставить некоторые «продвинутые» регионы в порядке софинансирования. Итого 10 млрд. руб. Этого лимита может хватить как раз на реализацию 10 «пилотных» проектов внедрения ОЭЗ на территориях регионов России. Вместе с тем неизбежность ограничения числа ОЭЗ может породить дополнительные конфликты между федеральными и региональными властями: при конкурсе в почти 5 заявок на 1 «место», в результате оглашения результатов конкурса неизбежно появятся «проигравшие» регионы, и наверняка среди них будут недовольные.

На самом деле анализ возможных мест размещения особых экономических зон в Минэкономразвитии и недавно созданном агентстве по управлению ОЭЗ начался еще до официального объявления конкурса регионов. Федеральные чиновники довольно регулярно называют «имена» регионов, имеющих наилучшие шансы для создания ОЭЗ. Однако подобная гласность процесса может иметь не только позитивные последствия (например, стимула для регионов готовить более качественные заявки), но и негативные. Называя субъекты Федерации, в наилучшей степени готовые к созданию ОЭЗ, представители федеральной власти говорят и том, что решение о создании ОЭЗ будет принято по результатам конкурса, а не по результатам предварительного изучения ситуации. В СМИ же эти оговорки нередко опускаются, и приводятся тексты подобного содержания: «Свободная промышленная зона появится в Липецке. Об этих планах рассказал премьер Михаил Фрадков, который посетил 4 октября в Липецке производство итальянской компании «Индезит» (радиокомпания «Маяк»).

Необходимо отметить еще один интересный момент, связанный с ситуацией вокруг особых экономических зон. Несмотря на то, что с момента подписания Президентом закона не прошло и трех месяцев, федеральные чиновники и парламентарии уже пытаются его изменить. Наиболее концептуальные поправки касаются регламентации сознания третьего типа особых экономических зон: туристско-рекреационных. 10 октября соответствующие законопроекты были внесены в Государственную Думу группой депутатов, представителей регионов развивающейся курортно-туристической отрасли во главе с председателем комитета Государственной Думы по экономической политике, предпринимательству и туризму: В. Катренко (Ставропольский край), В. Драгановым (председатель комитета), Ю. Медведевым (Пермская область) и Ю. Барзыкиным (Краснодарский край). Внедрение дополнительного типа ОЭЗ направлено на развитие и оказание услуг в сфере туризма и отдыха с целью формирования благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата в традиционно рекреационных регионах России. В туристско-рекреационных ОЭЗ, в сравнении с двумя другими типами, разрешается размещение зоны на территории нескольких муниципальных образований и допускается размещение объектов жилого фонда. Несмотря на то, что в «первую волну» создания ОЭЗ такие зоны уже явно не попадают, в авангарде строительства туристско-рекреационных зон, скорее всего, окажется Краснодарский край, точнее его наиболее популярные города-курорты Сочи, Геленджик, Анапа. Кроме этого, в Краснодарском крае можно успешно развивать не только морской, но и горнолыжный туризм. Для этого прекрасно подходят горные склоны, расположенные в Апшеронском и Мостовском районах, не говоря уже о Красной поляне, где уже строится современный горнолыжный курорт. Вполне вероятно, что льготные условия налогообложения, особая таможенная политика и дополнительные федеральные трансферты в самое ближайшее после признания Краснодарского края ОЭЗ время привлекут сюда немалые инвестиции, причем как отечественные, так и западные. Как считает кубанский губернатор Александр Ткачев, создание в крае ОЭЗ рекреационно-туристического типа может привлечь в регион порядка 40 млрд. долл. Действительно, Краснодарский край представляется наиболее перспективным регионом для реализации внедрения туристко-рекреационных зон. О своем желании поучаствовать в создании на своей территории такого типа ОЭЗ заявили Республика Бурятия, Республика Карелия, Ленинградская область, Республика Алтай. Их шансы на успех можно оценить как значительно более скромные. Но, учитывая внутренний и внешний рост спроса на экстремальный и сельский туризм, перспективы, возможно, есть.

Чиновники МЭРТ прогнозируют, что одна свободная экономическая зона сможет дать до 14 тысяч новых рабочих мест и до 1 миллиарда рублей дополнительных налоговых поступлений. Это действительно позитивные прогнозы. Но способны ли будут эти локальные зоны роста обеспечить увеличение темпов развития региона в целом? Скорее всего, нет (за исключением, конечно, случаев, в которых ОЭЗ будет объявлен субъект Федерации в целом, что возможно для туристско-рекреационных зон). Развитие производств в рамках ОЭЗ позволит обеспечить поддержание и, возможно, развитие принявших их муниципальных образований. Однако даже достижение такого локального регионального эффекта является, на наш взгляд, достойным усилий со стороны федерального центра.

Из текста Постановления Правительства РФ от 13.09.2005 №563 «Об утверждении Положения о проведении конкурса по отбору заявок на создание особых экономических зон»:

Для оценки целесообразности и эффективности создания промышленно-производственной особой экономической зоны должны учитываться следующие критерии:

а) уровень финансово-экономического состояния субъекта Российской Федерации и муниципального образования;

б) степень обеспеченности территории особой экономической зоны объектами инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры;

в) предполагаемые показатели развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры особой экономической зоны и оценка стоимости затрат на их развитие;

г) предполагаемая обеспеченность резидентов особой экономической зоны ресурсами;

д) оценка количества вновь создаваемых рабочих мест;

е) опыт реализации на территории муниципального образования крупных инвестиционных проектов с участием отечественных и зарубежных инвесторов;

ж) планируемые объемы инвестиций на территории особой экономической зоны;

з) технико-экономические показатели инвестиционных проектов, планируемых к реализации на территории особых экономических зон;

и) объемы и доли расходов федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета и иных источников, связанных с созданием и функционированием особой экономической зоны;

к) предполагаемый размер дополнительных доходов в федеральный бюджет, бюджет субъекта Российской Федерации и местный бюджет, связанных с созданием и функционированием особой экономической зоны;

л) прочие критерии, устанавливаемые в конкурсной документации.

Для оценки целесообразности и эффективности создания технико-внедренческой особой экономической зоны должны учитываться следующие критерии:

а) уровень финансово-экономического состояния субъекта Российской Федерации и муниципального образования;

б) степень обеспеченности особой экономической зоны объектами инфраструктуры;

в) предполагаемые показатели развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры особой экономической зоны и оценка стоимости затрат на их развитие;

г) технико-экономические показатели инвестиционных проектов, планируемых к реализации на территории особых экономических зон;

д) степень актуальности и инновационной привлекательности научных исследований и разработок;

е) оценка обоснованности развития предполагаемых технологий и продукции по сравнению с зарубежными аналогами;

ж) уровень развития на территории предполагаемой технико-внедренческой особой экономической зоны образовательных учреждений высшего профессионального образования и (или) научных организаций, ведущих научные исследования и разработки по предполагаемому профилю технико-внедренческой зоны;

з) объемы и доли расходов федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета и иных источников, связанных с созданием и функционированием особой экономической зоны;

и) предполагаемый размер дополнительных доходов в федеральный бюджет, бюджет субъекта Российской Федерации и местный бюджет, связанных с созданием и функционированием особой экономической зоны;

к) прочие критерии, устанавливаемые в конкурсной документации.