1 ноября директор департамента межбюджетных отношений Минфина России Антон Силуанов заявил журналистам о том, что Минфин предлагает рассмотреть возможность введения отрицательных трансфертов для регионов, т.е. изъятия денег у «богатых» регионов для перераспределения в пользу «бедных». В СМИ это заявление получило большой резонанс. При его комментариях звучали термины вроде «раскулачивание» (www.newsinfo.ru), «оброк» (газета «Ведомости»), «продразверстка» и «большая глупость» (www.opec.ru). Но если это глупость, то почему Силуанов говорит о том, что практика отрицательных трансфертов существует на международном уровне? На наш взгляд, сама по себе идея отрицательных трансфертов отнюдь не плоха и даже хороша, однако ее возможное воплощение в России может оказаться, действительно, очередным антистимулом для регионов в их социально-экономическом развитии. В чем суть последнего предложения Минфина? В Минфине отнюдь не предлагают вносить сколько-нибудь серьезные коррективы в существующую систему межбюджетных отношений. Предлагают в целом оставить все как есть и лишь ввести отрицательные трансферты для субъектов Федерации в случае перерегистрации налогоплательщиков. По словам А.Силуанова, сейчас наблюдается процесс миграции налогоплательщиков и их регистрация в 2-3 субъектах Федерации. При этом налоговые доходы в других регионах, где ранее был зарегистрирован этот налогоплательщик, уменьшаются, и это уменьшение в течение года не берется в расчет при оказании финансовой помощи. Также по словам А.Силуанова, можно установить предел бюджетной обеспеченности, сверх которого может внедряться система отрицательных трансфертов. Комментируя это предложение, прежде всего нельзя не задаться вопросом о том, почему проблему уплаты налогов не по месту фактической деятельности, а по месту регистрации компаний предлагается решать столь необычным способом? Если названная проблема существует, то она все же из области налогового администрирования, а не межбюджетных отношений. Очень может быть, что на самом деле представители Минфина задумываются о целесообразности отрицательных трансфертов как таковых, а заявление Силуанова – это своего рода попытка оценить общественное мнение по этому поводу. На наш взгляд, отрицательные трансферты не могут быть «наложены» на действующую в России систему межбюджетных отношений, они требуют ее кардинального пересмотра и построения по совершенно иным принципам, нежели существующие. Причем целесообразность подобного кардинального пересмотра системы межбюджетных отношений вполне заслуживает обсуждения. Попытаемся вкратце описать основные проблемы российской системы межбюджетных отношений и показать, как эти проблемы могут быть решены при «нормальном» внедрении отрицательных трансфертов. Основная претензия, которая выдвигается в отношении российской системы межбюджетных отношений многими экспертами и представителями регионов, заключается в том, что эта система не создает стимулов у региональных властей к проведению эффективной социально-экономической политики и, напротив, стимулирует дотационность и иждивенчество регионов. Основной повод для подобных утверждений – регулярное возникновение ситуаций, когда в результате оказания финансовой помощи регионам из федерального бюджета «беднейшие» регионы оказываются в лучшем положении, нежели их более благополучные соседи. Почему так происходит? Прежде всего потому, что методика распределения дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности регионов чересчур условна. В частности, в свое время федеральные власти отказались распределять финансовую помощь на основе данных о фактических доходах региональных бюджетов. Это понятно – если учитывать фактические доходы, регионы будут стараться их занизить, поэтому надо оценивать их налоговый потенциал. Но налоговый потенциал, рассчитанный на основе данных о ВРП 3-4 летней давности и к тому же исходя из предположения о равной величине налоговой нагрузки в отдельных отраслях по всей территории страны, естественно, существенным образом отличается от реального налогового потенциала регионов. Вторая причина – чрезмерная запутанность финансовой помощи региональным бюджетам наряду с сохранением малопрозрачных видов финансовой помощи (в частности, дотаций на обеспечение сбалансированности региональных бюджетов, о которых уже шла речь в одном из наших комментариев). Причем при наличии большого числа довольно разрозненных каналов перечисления средств в регионы федеральные власти отнюдь не ставят перед собой задачи оценить совокупный их результат. К этому же стоит добавить, что от финансовой помощи из федерального бюджета зависит подавляющее большинство субъектов Федерации. Как работает система отрицательных трансфертов в других странах? Возьмем, для примера, опыт Германии, где она существует и получила название горизонтального перераспределения доходов. Горизонтальное перераспределение работает следующим образом. Налоги между федерацией и регионами делятся таким образом, чтобы регионам в целом хватало бы средств на выполнение своих полномочий (в России налоги распределяются так, чтобы средств хватало только наиболее обеспеченным субъектам Федерации, остальным деньги добавляются из федерального бюджета). В рамках горизонтального перераспределения доходов средства перераспределяются от «богатых» регионов к «бедным» (средства из федерального бюджета не поступают). При этом у «богатых» регионов средства изымаются по прогрессивной шкале. Если в регионе объем доходов на душу населения находится в диапазоне от 100 до 101%, на помощь «бедным» регионам идет 15% излишка (превышения над средним), в промежутке от 101 до 110% – 2/3 излишка, при превышении 110% – 80% излишка. Подобное изъятие средств у «богатых» регионов позволяет доводить уровень бюджетной обеспеченности «бедных» регионов до 95% от среднего. Конечно, в России масштабы выравнивания бюджетной обеспеченности гораздо меньшие и, естественно, нельзя говорить о простом копировании названных параметров. Но сама идея горизонтального перераспределения средств, в российской терминологии – отрицательных трансфертов, имеет свои достоинства. «Богатый» всегда остается богаче «бедного», дотационными являются не подавляющее большинство, а примерно половина субъектов Федерации, при наращивании налогового потенциала регионы всегда знают, сколько средств останется в региональных бюджетах. Важно также отметить, что перераспределение основывается не на данных предыдущих лет, а на основе оценки текущей ситуации. А чтобы территории не были заинтересованы в снижении налоговых ставок и предоставлении налоговых льгот, учитываются не фактические доходы, а налогооблагаемая база (последнее, при соответствующей работе налоговых служб, можно было бы делать и в России). Внедрение аналога германской модели горизонтального перераспределения доходов, конечно, не решает «автоматически» всех проблем межбюджетных отношений. Независимо от того, будут ли внедрены в России отрицательные трансферты для регионов или нет, необходим поиск ответа на один принципиальнейший вопрос: какова должна быть степень перераспределения денег между субъектами Федерации? Дмитрий Молчанов в своем комментарии отрицательных трансфертов (www.opec.ru) говорит: «Нуждающимся субъектам необходимо перераспределять ровно столько, сколько необходимо, чтобы обеспечить необходимый гарантированный государством минимум, и ничуть не более того». Под этими словами наверняка подпишется большинство региональных руководителей и экспертов. Но только сколько составляет этот гарантированный государством минимум? Какова конкретная сумма денег, которая должна быть в бюджетах беднейших регионов? Кто может доказать – с цифрами в руках и без эмоций, что в настоящее время беднейшие регионы уже имеют этот гарантированный минимум, и предложенное Минфином дополнительное изъятие денег у «богатейших» регионов не нужно (в Германии, как уже было показано выше, масштабы выравнивания бюджетной обеспеченности существенно больше, нежели в России)? На наш взгляд, одна из ключевых проблем российских межбюджетных отношений как раз и заключается в том, что федеральные власти не могут или не хотят определять гарантированный государством минимум и не собираются это делать. История вопроса здесь такова. Долгое время решение проблемы многими виделось в минимальных государственных социальных стандартах и нормативах их финансирования. Соответствующие понятия появились в первой редакции Бюджетного кодекса, а закон о государственных минимальных социальных стандартах должен был быть подготовлен еще в 1996 г. (о чем говорилось в Указе Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 769 «Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов»). Однако подобный закон так и не был разработан, а из новой редакции Бюджетного кодекса (принятой летом прошлого года) понятие государственных минимальных социальных стандартов исчезло. Можно называть разные причины, почему в России так и не появились государственные минимальные социальные стандарты и нормативы их финансирования, но факт остается фактом: количественных оценок гарантированного государством минимума не существует. С принятием новой редакции Бюджетного кодекса отказались на федеральном уровне и от обсуждения проблемы необходимых масштабов перераспределения средств между регионами. В прежней редакции Бюджетного кодекса говорилось о том, что региональным бюджетам финансовая помощь предоставляется на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, которая определяется «на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг в целях финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты». На практике это не работало, но по крайней мере на концептуальном уровне цель оказания финансовой помощи регионам была определена. В новой редакции Бюджетного кодекса проблема решена просто, но абсолютно бессодержательно: «объем Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, подлежащий утверждению на очередной финансовый год, определяется путем умножения объема указанного Фонда, подлежавшего утверждению на текущий финансовый год, на прогнозируемый в очередном финансовом году уровень инфляции (индекс потребительских цен)». Что в результате этого получится – неважно. К сожалению, у нас нет готового ответа на вопрос о том, в каких масштабах надо перераспределять деньги между российскими регионами, чтобы это перераспределение позволяло финансировать минимально необходимые социальные расходы и не более. Но над названной проблемой необходимо работать, и к сказанному стоит лишь добавить, что в самой Германии масштабы выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Федерации являются предметом серьезных дискуссий. В заключение стоит вернуться к заголовку комментария – «еще один пример неудачного копирования опыта Германии». Этот заголовок неслучаен, поскольку в России, действительно, уже есть опыт неудачного копирования германского опыта, причем в той же сфере межбюджетных отношений. Речь в данном случае идет о распределении налогов между бюджетами разных уровней. В начале 90-х в России, как и в Германии, появились налоги, которые делятся в определенных пропорциях между бюджетами разных уровней. Многие помнят постоянные упреки региональных властей в адрес федеральных в ежегодном пересмотре пропорций разделения налогов между бюджетами разных уровней и, как следствие, невозможности нормального бюджетного планирования на региональном уровне. Причиной этого были российские модификации германской модели налоговой системы. В Германии совместных налогов всего три, в России – подавляющее большинство, в Германии пропорции разделения двух из трех налогов закреплены в основном законе (конституции) страны, и лишь по одному налогу возможны изменения, в России пропорции разделения налогов менялись ежегодно. В итоге в России стали приближаться к подлинно германской модели разделения налогов – летом прошлого года в Бюджетном кодексе закрепили доли бюджетов разных уровней в налоговых поступлениях. Но на исправление ошибки ушло больше десятка лет. Не хотелось бы, чтобы похожая история произошла с отрицательными трансфертами. Оставьте комментарий |
Наш адрес:
© 2008 «Институт региональной политики»
|