Институт региональной политики

Сборник информационно-методических материалов "Гражданская экспертиза: опыт и перспективы распространения технологий, Пермь, 2005.

Процесс формирования стратегий социально-экономического развития российских регионов является, безусловно, одним из наиболее важных направлений деятельности исполнительных и законодательных органов власти всех уровней. Но процесс стратегического планирования представляет собой сложную многоуровневую систему процедур, которые должны быть гармонично связаны между собой и не противоречить друг другу, обеспечивая тем самым эффективность предполагаемых мероприятий. Наличие такой комплементарности принципов генерирования стратегии обусловлено сложностью и составным характером самого феномена социально-экономического регионального развития.

Структуру стратегического планирования развития российских регионов определяют особенности государственного устройства. Россия как федеративная страна сочетает три относительно независимых, но состоящих в сложных отношениях подчинения и контроля, уровня социально-политической организации общества: федерального, регионального и муниципального. На каждом из этих уровней сосредоточен определенный объем экономических и властных полномочий, которые позволяют их представителям в том или ином объеме формировать принципы государственной политики стратегического планирования социально-экономического развития страны в целом.

На уровне федеральной власти происходит определение наиболее важных параметров социально-экономического развития государства в целом, которые задают основные направления общегосударственной политики развития регионов. В настоящее время в Российской Федерации действует так называемая адаптационная модель регионального развития, или политика выравнивания. Выравнивание — это приоритетное финансирование со стороны федерального центра проблемных регионов и концентрация в них бюджетных средств. Основными инструментами реализации такой стратегии развития становятся бюджетные трансферты и выплаты по Федеральным целевым программам. 70 % всех межбюджетных трансфертов проходит через Федеральный фонд финансовой поддержки регионов (в 2005 году он составил 189,8 млрд. руб., в 2006 году -228,1 млрд. руб.). Согласно данным Министерства финансов РФ, в следующем году 20 регионов не получат из средств этого фонда, т.к. являются донорами; для 9 регионов объем бюджетного финансирования будет сокращен по сравнению с предыдущим годом; а для остальных 60 регионов доля бюджетных дотаций по линии ФФПР будет увеличена, причем процент увеличения колеблется здесь от 179 до 0,2 % (см. табл.1). Финансовую помощь центра регионы получают так же по линии ряда других федеральных фондов (Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд развития региональных и муниципальных финансов и др.). Значительные средства поступают в регионы посредством реализации Федеральной адресной инвестиционной программы, которая ежегодно закладывается в федеральный бюджет. Поддержка регионального развития закрепляется здесь блоком Федеральных целевых программ под названием «Региональный паритет» (см. табл. 2).

Однако бюджетная поддержка отстающих в адаптации к рыночным условиям регионов с каждым годом демонстрирует все большую малопродуктивность в силу того, что осуществляется за счет регионов-лидеров, которые в масштабах глобальной экономики сами с трудом справляются с рыночными трудностями. Передовые регионы постепенно теряют мотивацию к развитию, а среди остальных территорий все более четко заметны иждивенческие настроения.

Альтернативой адаптационной модели, федеральных мероприятий по выравниванию социально-экономических показателей в регионах является стратегия приоритетного развития «полюсов роста», или политика поляризованного развития. Основным принципом такой модели является определение и поддержка регионов наиболее экономически развитых и успешных, что позволяет получать действительно экономически эффективные и конкурентоспособные в мировом масштабе «локомотивы развития». Однако в чистом виде и такая политика не подходит для современной российской действительности. Поскольку если бюджетные средства будут перенаправляться в сторону благополучных регионов для того, чтобы сформировать из них действительно способные работать «локомотивы роста», то на проблемные регионы их уже не будет хватать. Поэтому думается что, но на современном этапе развития федеральная политика поляризованного развития должна быть дополнена региональной политикой компенсирующего характера. Здесь речь идет о том, что федеральные власти, сосредоточившись на формировании и развитии опорного каркаса из «полюсов роста», не должны забывать о развитии проблемных территорий. Весьма позитивным моментом, на наш взгляд, является то, что на федеральном уровне осознают эту необходимость смены стратегии регионального развития. Показательным моментом продвижения именно в этом направлении, к примеру, является создание по инициативе Министерства экономического развития и торговли Инвестиционного фонда, который в бюджете следующего года будет равен примерно 70 млрд. руб. Их планируется потратить на развитие экономического и социального потенциала субъектов РФ. Конкретные объемы финансирования будут обозначены после рассмотрения предложенных регионами проектов. Ряд субъектов Федерации уже выразили свое желание поучаствовать в распределении инвестиционных денег, заложенных в бюджет следующего года, и выступили с проектами конкретных программ. Например, г. Санкт-Петербург (строительство Орловского тоннеля под р. Невой), Свердловская область (строительство новой взлетной полосы в аэропорте «Кольцово»), Томская область (создание областного венчурного фонда для поддержки развития малого бизнеса), Красноярский край (строительство железнодорожного и автомобильного полотна в районе Нижнего Приангарья), Пермский край (строительство второй очереди автомобильного моста через р. Кама).

Если на федеральном уровне определяются критерии модели развития регионов, уровень федерального участия в этих процессах, способы их регулирования и контроля, на региональном уровне происходит определение приоритетных направлений социально-экономического развития конкретного субъекта Федерации в рамках системы координат, заданной федеральным центром. При выделении таких векторов регионального развития должны, прежде всего, учитываться показатели по основным видам региональных ресурсов в разрезе ключевых для региона секторах экономики. Здесь необходимо, прежде всего, иметь в виду социальные ресурсы (население), реальный сектор экономики (промышленность и сельское хозяйство), региональный финансовый климат (доходы и расходы на территории региона применительно к бюджетам всех уровней), инфраструктурные ресурсы (транспортные, коммуникационные, финансовые).

После анализа ключевых показателей, которые отражают потенциал развития региона и определения приоритетных направлений, «точек роста» того или иного субъекта РФ, необходимо также обозначить сферы, которые в данных региональных условиях развивать нецелесообразно. Вслед за теоретическим осмыслением перспектив и стратегии развития региона, власти должны сформулировать и обеспечить необходимые меры по обеспечению устойчивого социально-экономического роста, сопровождающегося повышением качества жизни населения. Это должная быть серия взаимосвязанных и не противоречащих друг другу мероприятий по оптимизации финансовых потоков (средств бюджетов всех уровней и частных инвестиции), созданию эффективного правового режима для реализации намеченных планов (в том числе в сфере налоговой и тарифной политики), обеспечения контроля над исполнением прописанных мер.

Результаты анализа региональных особенностей экономики и социальной сферы находят свое отражение непосредственно в концепции социально-экономического развития региона, которая имеет статус закона субъекта Федерации. Такая концепция есть в каждом регионе, она составляется, как правило, в расчете на среднесрочную перспективу развития, т.е. на пять лет. По истечении этого срока проводится анализ результатов и тенденций регионального развития для подготовки нового документа, отражающий актуальные реалии и ориентиры развития для региона.

Наконец, на муниципальном уровне осуществляется окончательная конкретизация проектов стратегии социально-экономического развития региона. Стратегии социально-экономического развития муниципальных образований призваны внести корректировку в планы и прогнозы, составленные вышестоящими органами власти. Муниципальное планирование должно быть основано на дальнейшей детализации выгодных или невыгодных сторон спецификации территории, анализе ее производственных и финансовых возможностей, изучении социального потенциала. Результатом должна стать стратегия социально-экономического развития, основанная на комплексном использовании потенциала саморазвития и стимулировании наиболее перспективных отраслей хозяйствования и инфраструктуры.

Непременным условием процесса планирования развития муниципального образования должны быть инициатива изменения параметров развития территории, заданной на региональном или даже федеральном уровне. Это связано с тем, что на уровне муниципального образования как конечного пункта реализации различных программ развития происходит их реальная апробация и корректировка на практике. Поэтому думается, что оценить эффективность стратегических мероприятий и предложить действительно адекватные замечания по изменению тех или иных запланированных параметров наиболее полноценно способны именно местные власти. Меньшая площадь подотчетной территории дает здесь возможность уловить и исправить те погрешности чрезмерной обобщенности, которые могут возникнуть на региональном и тем более на федеральном уровнях. Поэтому муниципальный уровень стратегического планирования социально-экономического развития регионов имеет, безусловно, ключевое значение в этом процессе.

Муниципальный уровень стратегического планирования процессов развития регионов отличается еще и тем, что только здесь, по большому счету, возможно эффективное включение населения в процедуру определения перспектив развития. Конечно, нельзя назвать практику гражданского участия в определении вектора развития территории широкораспространенной. Но такие прецеденты, тем не менее, существуют. Они приобретают форму гражданской экспертизы, общественных слушаний, социологических исследований, посвященных стремлению местных властей учесть точку зрения населения на проблемы социально-экономического развития территории, на которой они проживают.

Таблица № 1

Субъект РФ	ФФПР на 2005 (тыс. руб.)	ФФПР на 2006 (тыс. руб.)	Динамика бюджетных дотаций
Белгородская область	1003816	825 355	-15%
Брянская область	3546767	4 497 931	+26%
Владимирская область	1464621	1 645 968	+12%
Воронежская область	3100275	4 213 382	+35%
Ивановская область	3452406	4 586 010	+32%
Калужская область	1162792	1 205 470	+3,6
Костромская область	1091777	1 519 873	+39%
Курская область	1751136	1 681 753	-4%
Липецкая область	0	0	0
Московская область	1933462	4 331 918	+124%
Рязанская область	1328 482	1 394 855	+9%
Орловская область	953479	940 204	-1%
Смоленская область	730 474	1 153 025	+57%
Тамбовская область	2770966	3 230 458	+16%
Тульская область	1355484	1 351 013	+1%
Тверская область	1671100	2 167 221	+29%
Ярославская область	0	0	0
г.Москва	0	0	0
Республика Карелия	890083	1 116 111	+25%
Республика Коми	0	0	0
Архангельская область	3409272	2 591 723	-24%
Вологодская область	0	0	0
Калининградская область	673949	783 313	+12%
Ленинградская область	0	0	0
Мурманская область	811954	1 045 942	+29%
Новгородская область	598851	847 202	+41%
Псковская область	1928496	2 435 854	+26%
г.Cанкт-Петербург	0	0	0
Ненецкий а.о.	0	0	0
Республика Адыгея	1889738	2 632 045	+39%
Республика Дагестан	12993916	14 812 937	+14%
Ингушская Республика	2758997	3 968 735	+43%
Кабардино-Балкарская Республика	3369081	4 022 053	+19%
Республика Калмыкия	820494	1 329 027	+61%
Карачаево-Черкесская Республика	2014196	2 863 990	+42%
Республика Северная Осетия — Алания	2445017	3 404 414	+39%
Чеченская Республика	7093404	9 405 143	+32%
Краснодарский край	3686510	5 229 960	+42%
Ставропольский край	5495890	6 229 440	+13%
Астраханская область	0	0	0
Волгоградская область	1765697	2 240 359	+26%
Ростовская область	7411939	8 945 554	+20%
Республика Башкортостан	0	0	0
Республика Марий Эл	2316072	2 948 926	+27%
Республика Мордовия	2084093	2 813 639	+23%
Республика Татарстан	0	0	0
Удмуртская Республика	0	217 568	+100%
Чувашская Республика	3403919	3 803 680	+11%
Кировская область	3052964	3 703 736	+21%
Нижегородская область	992223	1 293 653	+30%
Оренбургская область	0		0
Пензенская область	3392003	4 997 035	+47%
Пермская область	0	0	0
Самарская область	0	0	0
Саратовская область	2204017	3 324 273	+51%
Ульяновская область	1501498	2 714 139	+81%
Коми-Пермяцкий а.о.	1254640	1 482 243	+18%
Курганская область	3449109	3 639 145	+5%
Свердловская область	0	0	0
Тюменская область	0	0	0
Челябинская область	440523	0	-100%
Ханты-Мансийский а.о.	0	0	0
Ямало-Ненецкий а.о.	0	0	0
Республика Алтай	2771800	3 769 390	+35%
Республика Бурятия	4776924	6 649 679	+39%
Республика Тыва	3834055	4 708 483	+22%
Республика Хакасия	768135	770 159	+0,2%
Алтайский край	10378900	11 417 951	+10%
Красноярский край	0	0	0
Иркутская область	2551961	3 770 818	+48%
Кемеровская область	1866177	1 394 918	-25%
Новосибирская область	3150292	2 802 340	-11%
Омская область	4247504	2 667 185	-37%
Томская область	504221	0	-100
Читинская область	3462587	4 801 765	+39%
Агинский-Бурятский а.о.	588387	н/д
Таймырский (Долгано-Ненецкий) а.о.	1468602	1 805 084	+23%
Усть-Ордынский Бурятский а.о.	1491095	н/д
Эвенкийский а.о.	669340	1 233 023	+84%
Республика Саха (Якутия)	10429452	14 609 909	+40%
Приморский край	6676036	6 540 706	-2%
Хабаровский край	3180977	3 703 173	+16%
Амурская область	4277 684	4 406 858	+3%
Камчатская область	4878569	6 453 428	+32%
Магаданская область	2827 335	2 337 675	-17%
Сахалинская область	487122	1 361 275	+179%
Еврейская автономная область	1242268	1 588 143	+29%
Корякский а.о.	640249	н/д
Чукотский а.о.	1240475	1 680 803	+30%
Российская Федерация	189875 736	228 167 037	+20%

Таблица № 2

Федеральные целевые программы ФАИП по блоку «Региональный паритет» в федеральном бюджете 2006 года	Объем финансирования (млн. руб)
Программа развития Калининградской области на период до 2010 года	1 480
Программа «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996-2005 и до 2010 года»	2 692
Программа «Юг России»	2 126
Программа «Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской Республики (2002 год и последующие годы)»	6 000
Программа «Социально-экономическое развитие Республики Татарстан до 2006 года»	462
Программа «Социально-экономическое развитие Республики Башкортостан до 2006 года»	1 515
Программа «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002-2010 годы и до 2015 года)»	1 424
Программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления	15

Сборник информационно-методических материалов "Гражданская экспертиза: опыт и перспективы распространения технологий, Пермь, 2005.

ПОИСК ПО САЙТУ

Наш адрес: