Институт региональной политики

Ольга Кузнецова

За прошедшие с начала рыночных реформ годы в России удалось добиться немалых успехов в строительстве новой системы экономических отношений между Федерацией и регионами, однако ограничиваются эти успехи в основном межбюджетными отношениями (хотя и в этой сфере реформы еще не закончились). Региональной экономической политики в том виде, в какой она существует во многих зарубежных странах, в России так и не сложилось, хотя многие эксперты настаивали и продолжают настаивать на том, что роль федеральных властей в экономическом развитии регионов должна быть гораздо более значимой.

В представленной ниже статье анализируется зарубежный опыт региональной экономической политики. Безусловно, он не может быть целиком и полностью скопирован в России, однако отдельные его элементы могут оказаться весьма полезными и вполне применимыми. Не менее важен анализ и отрицательных сторон региональной экономической политики в других странах, который может помочь избежать аналогичных ошибок в нашей стране. В рамках одной статьи, конечно же, невозможно затронуть все аспекты мирового опыта региональной экономической политики, поэтому мы остановимся лишь на некоторых важных с нашей точки зрения его особенностях.

Что такое региональная экономическая политика

Прежде чем рассматривать собственно зарубежный опыт, необходимо, на наш взгляд, остановиться на том, что понимать под региональной экономической политикой. Вопрос этот важен не только с сугубо научной, но и с практической точки зрения, поскольку разные толкования этого понятия нередко приводят к противоречивости, а подчас и некорректности оценок и суждений.

Если обобщить имеющиеся определения, то можно сказать, что региональная экономическая политика — это те действия центральных органов власти, цель которых — избирательное воздействие на социально-экономическое развитие отдельных территорий. Однако поскольку избирательно воздействуют на развитие регионов почти все действия центральных органов власти, сложность заключается в том, что однозначного (общепринятого) отнесения тех или иных действий к региональной экономической политике не существует.

Особенно справедливо это в отношении разделения тех или иных мер экономической политики между региональной и структурной (отраслевой) политикой. Например, поддержка угольной отрасли в тех или иных регионах может осуществляться как ради развития самой отрасли, так и ради предотвращения излишней социальной напряженности в этих регионах. В первом случае можно говорить о структурной политике, во втором — о региональной. Другой аналогичный пример — военно-промышленный комплекс. Поэтому в России поддержку угольной отрасли и ВПК подчас считают частью региональной экономической политики, хотя и далеко не всегда.

При анализе зарубежного опыта важно иметь в виду, что граница между региональной и отраслевой политикой в разных странах проводится по-разному. В целом ряде стран, например, в Финляндии, Швеции, Бельгии, Люксембурге, Великобритании такой традиционный элемент региональной экономической политики как создание инфраструктуры (развитие транспорта, связи, образования и здравоохранения) официально региональной политикой не считается, и относится скорее к общенациональной политике. Более того, некоторые исследователи считают, что о наличии в той или иной стране региональной экономической политики можно говорить лишь в том случае, если эта политика законодательно оформлена (т.е. существует соответствующий закон)[1]. Не учитывая подобные различия между странами, можно сделать некорректные выводы относительно наличия и масштабов региональной экономической политики в той или иной стране.

Еще одна сложность определения границ региональной экономической политики связана с межбюджетными отношениями. В России их традиционно относят к региональной политике — как в научных исследованиях, так и официальных документах (например, среднесрочных программах российского Правительства). В зарубежных странах, как правило, межбюджетные отношения в рамках региональной экономической политики не рассматриваются, а к последней относят меры по стимулированию социально-экономического развития территорий, связанные в основном с созданием за счет средств центральных бюджетов либо разных видов инфраструктуры, либо особых условий для ведения предпринимательской и инвестиционной деятельности в отдельных регионах (т.е. меры, которые предполагают передачу средств не в нижестоящие бюджеты, а непосредственно предприятиям и организациям, населению регионов).

Межбюджетные отношения и региональная экономическая политика (так, как она понимается в зарубежной литературе) направлены, как правило, на достижение разных целей и задач. Региональная экономическая политика — это в большинстве случаев инвестиционная поддержка регионов, иначе говоря — меры, непосредственно воздействующие на их экономическое развитие. Предоставление финансовой помощи в рамках межбюджетных отношений носит обычно характер текущей поддержки регионов, финансовая помощь предоставляется в основном на покрытие текущих расходов региональных бюджетов. На экономическое развитие регионов межбюджетные отношения оказывают косвенное воздействие — чем больше доходы региональных бюджетов, тем больше возможностей у властей регионов для принятия самостоятельных мер, направленных на стимулирование экономического развития, тем больше возможностей по осуществлению социальных расходов, что наряду с другими факторами позитивно влияет на инвестиционную привлекательность территорий. Таким образом, при более высокой степени выравнивания бюджетной обеспеченности территорий в рамках межбюджетных отношений роль региональной экономической политики может быть меньшей.

Различия между целями межбюджетных отношений и региональной экономической политики приводят к тому, что, как правило, эти две составляющие экономических взаимоотношений центра и регионов находятся в ведении разных министерств. Межбюджетные отношения — это прерогатива национальных министерств финансов, региональная экономическая политика — министерств экономики или специальных министерств по региональным вопросам (имеющим в разных странах разные названия). Подобное ведомственное разделение вполне закономерно: министерства финансов отвечают за наполняемость госбюджета, министерства экономики — за экономическое развитие.

Если взглянуть на российский опыт, то в целом ситуация аналогичная: межбюджетными отношениями занимается в основном Министерство финансов РФ, региональной экономической политикой — Министерство экономического развития и торговли РФ. Явным исключением является лишь Фонд регионального развития, из которого финансируются федеральные целевые программы социально-экономического развития регионов (которые, бесспорно, являются инструментом региональной экономической политики) и который, тем не менее, рассматривается как составляющая межбюджетных отношений. Подобная ситуация вряд ли оправдана — доказательством тому является тот факт, что названные в утвержденной Правительством России в 1998 году Концепции реформирования межбюджетных отношений мероприятия, касающиеся Фонда регионального развития, оказались наименее реализованными по сравнению с остальными.

Если не считать Фонд регионального развития, то инвестиционная поддержка регионов в России в рамках межбюджетных отношений отсутствует. В методиках определения финансовой помощи регионам потребности регионов в инвестиционных расходах не учитываются, масштабы перераспределения бюджетных доходов между субъектами Федерации таковы, что говорить о сколько-нибудь серьезных инвестициях из бюджетов не самых благополучных регионов не приходится. И коль скоро межбюджетные отношения не предназначены для инвестиционной поддержки, региональная экономическая политика должна в России, как и в других странах, формировать самостоятельное направление федеральной экономической политики.

Региональная экономическая политика в зарубежных странах Цели региональной экономической политики и ее масштабы

Цели региональной экономической политики различаются по странам, но вместе с тем их не так уж много. К их числу относят[2]:

1) выравнивание региональных диспропорций для достижения экономической эффективности, политической стабильности или социальной справедливости,

2) влияние на демографические показатели и степень экономической активности населения в регионах,

3) развитие сырьевой периферии,

4) улучшение использования ресурсов путем снижения безработицы и низкопродуктивной занятости в ходе повышения предпринимательской активности и развития современных отраслей.

При проведении региональной экономической политики центральные органы власти, как правило, вынуждены выбирать между выравниванием межрегиональных диспропорций и достижением общеэкономических целей. Причем как цели, так и масштабы региональной экономической политики отличаются не только по странам, так и в различные периоды времени в одних и тех же странах, причем это зависит от[3]:

уровня социально-экономического развития общества (необходимым условием широкомасштабной региональной экономической политики служит наличие значительных финансовых ресурсов — чем благополучнее страна, тем больше средств она может выделить на проведение региональной политики),

стадий циклов развития экономики (в годы благоприятной экономической конъюнктуры средства направляются главным образом на поддержку отсталых районов, в годы кризисов — на структурную перестройку в целях повышения конкурентоспособности экономики, при этом помощь отсталым районам сокращается в пользу старопромышленных и передовых территорий),

правящих партий и господствующей экономической школы,

в некоторых странах — от остроты этнических вопросов (когда на региональную политику возлагается решение национальных проблем).

На вопросе господства той или иной экономической школы стоит остановиться подробнее[4]. Региональная экономическая политика может опираться на одну из двух основополагающих теорий регионального роста — неоклассическую теорию, основанную на производственной функции, и теорию кумулятивного роста, являющуюся синтезом неокейнсианских, институционалистских и экономико-географических моделей.

В неоклассической школе на протяжении последних десятилетий происходила эволюция моделей регионального роста, однако и в ранних, и в поздних моделях подразумевается тенденция к выравниванию межрегиональных различий путем перемещения капитала из высокоразвитых районов с пониженной прибыльностью инвестиций в менее развитые, отличающиеся большей доходностью капиталовложений. Трудовые ресурсы перемещаются, наоборот, в высокоразвитые районы, где выше уровень заработной платы. Вместе с тем надо отметить, что в поздних неоклассических моделях отношение к сближению уровня экономического развития регионов отличается большей осторожностью (в исследованиях отмечается, что тенденция к выравниванию под воздействием лишь стихийных рыночных сил может протекать очень медленно, а на определенном этапе даже возможно увеличение межрегиональных различий).

Межрегиональная мобильность факторов роста является наиболее спорным моментом в неоклассических теориях регионального роста. Один факт немобильности природных свойств территории уже заставляет усомниться в справедливости утверждений о сближении уровня экономического развития регионов. Что касается миграции трудовых ресурсов, то на практике она, как правило, имеет негативные последствия для экономически слаборазвитых регионов, поскольку из них уезжает в основном молодое и более образованное население.

В базовой модели кумулятивного роста показывается, что с помощью специализации и эффекта масштаба незначительное преимущество территории со временем может вырасти и быть приумножено. И, таким образом, преимущества определенных местностей, так называемых центров (полюсов) роста, ведут к усилению их развития, в то время как отстающий регион может стать еще более отсталым. Основным фактором, способствующим сохранению различий в росте разных территорий, признается притягательность для предприятий крупных городских агломераций, где возможно получить экономию на производственных издержках.

В 80-е годы в Германии была сделана попытка создания «новой теории регионального роста», когда ряд исследователей попытались синтезировать положения неоклассической школы и теории кумулятивного роста, дополнив их некоторыми идеями институционалистов, исследователей теорий размещения, внешней торговли, цикличности хозяйства. Через математический инструментарий неоклассической школы в новой теории регионального роста было показано, что в крупных агломерациях цены на немобильные ресурсы всегда будут выше, чем на остальной территории. Таким образом, подтвердилась концепция полюсов роста, господствующая в теориях кумулятивного роста. Другим дополнением неоклассических работ стал отказ от признания ведущей роли в региональном развитии за процессами накопления капитала — в новой теории регионального роста значительная роль отводится совершенствованию трудовых ресурсов. При этом регионы не могут сходиться в уровне развития из-за разных темпов накопления не только капитала, но и человеческого капитала и технических знаний. В то же время возможно некоторое выравнивание благодаря процессу диффузии инноваций.

Поскольку выводы из неоклассической и кумулятивной теорий регионального роста противоположны, сторонники этих теорий приходят к совершенно разным выводам о необходимости и целях региональной экономической политики. В силу того, что важнейший вывод неоклассической теории — выравнивание со временем уровня экономического развития регионов, на начальном этапе сторонники этой научной школы пришли к выводу о нецелесообразности централизованного вмешательства в экономическое развитие регионов (хотя они, естественно, не отрицали необходимость выделения проблемным регионам финансовой помощи на решение социальных проблем). Сторонники теорий кумулятивного роста, исходя из увеличения или, по меньшей мере, сохранения диспропорций в уровне экономического развития регионов, наоборот, предлагали проводить активную региональную экономическую политику. От них идет и формулировка такой ее цели, как снижение различий в уровне экономического развития регионов. Из этого следует, что центральные органы власти должны стимулировать экономическое развитие в наиболее отсталых в этом отношении регионах.

Изначально теория региональной экономической политики практически исчерпывалась этими двумя крайними подходами. Однако идеи приверженцев неоклассической теории на практике не реализовывались или же от них приходилось отказываться: в краткосрочном периоде диспропорции в уровне экономического развития регионов не исчезали, поэтому вмешательство центральных органов власти в экономическое развитие регионов осуществлялось. Г. Камерон выделил три течения: “неинтервенционалистов”, которые в принципе отрицали необходимость воздействия центральных властей на региональный рост, “адапторов”, которые ратовали за смягчение воздействия стихийных рыночных сил и незначительное корректирование развития территорий путем ускорения естественных процессов благодаря стимулированию миграций рабочей силы и инвестиций, и “радикальных преобразователей”, выступавших за проведение интенсивного регулирования.

Суть идеи “адапторов” заключается в том, что задачей региональной экономической политики является ускорение естественно протекающих процессов без смены их направления. То есть стимулирование экономического роста эффективно лишь тогда, когда оно соответствует общим тенденциям развития размещения предприятий (прежде всего промышленных), определяемых интересами частных компаний. А это происходит тогда, когда в слабоиндустриальных районах имеются или возникают предпосылки для развития промышленности, которые лишь усиливаются соответствующей целенаправленной политикой центральных органов власти. Если же последние пытаются стимулировать экономическое развитие в заведомо непривлекательных (по крайней мере на определенном этапе развития страны) для частных инвесторов регионах, то его усилия оказываются по большей части безрезультатными.

Анализ эволюции региональной экономической политики в зарубежных странах позволяет, на наш взгляд, сделать вывод о том, что в подавляющем большинстве стран в конечном итоге начинают придерживаться именно адаптационной модели региональной политики. В тех странах, которые пытались проводить интенсивную политику снижения региональных диспропорций, были вынуждены отходить от нее, прежде всего из-за недостатка финансовых ресурсов (одним из примеров может являться Канада). Наоборот, в странах, которые изначально отказывались от проведения региональной экономической политики, были вынуждены начинать ее реализацию, столкнувшись как с чрезмерными территориальными диспропорциями, так и с недоиспользованием потенциала развития отдельных регионов (именно этим объясняется зарождение современной региональной политики практически во всех странах мира). При этом в ряде стран изменения в региональной экономической политике были неоднократными и разнонаправленными.

Таким образом, центральные органы власти стремятся достичь такого состояния региональной экономической политики, когда она играет довольно значимую роль, но не в ущерб экономической эффективности в стране в целом.

Различия между федеративными и унитарными государствами

Особенности проведения региональной экономической политики находятся в определенной зависимости от типа государственного устройства. В федерациях власти регионов более активно привлекаются к реализации региональной экономической политики — софинансированию тех или иных расходов, проведению тех или иных мероприятий, а также совместному (с федеральными органами власти) принятию решений в отношении выбора поддерживаемых территорий и используемых для этого инструментов.

Подобные различия хорошо видны на примере европейских государств. В Европе в странах с унитарным устройством (Греции, Ирландии, Португалии, Люксембурге) в региональной экономической политике степень централизации высока. В то же время в странах с элементами автономии регионов или в федерациях уровень децентрализации намного выше (в Испании, Великобритании, Нидерландах, Бельгии, Австрии, и конечно же, Германии)[5].

Вместе с тем, в 80-90-е годы происходило сближение федеративных и унитарных государств по той роли, которую власти регионов играют в реализации региональной экономической политики. В странах с изначально относительно высокой ролью центральных властей предпринимались попытки повысить роль регионов (например, в Италии, Греции), и, наоборот, с изначально относительно высокой ролью региональных властей — усилить централизацию (например, в Германии)[6]. Подобное сближение вполне объяснимо. При высокой степени децентрализации подчас не удается скоординировать усилия центральных и региональных властей на решении ключевых проблем. При низкой сложнее учесть особенности отдельных территорий.

Рассматривая зарубежный опыт с позиций его полезности для России, необходимо иметь в виду, что децентрализации региональной экономической политики, базирование ее на концепции «развития снизу» (основанного не на внешних, а на внутренних источниках и предполагающего повышенную роль региональных властей в регулировании экономического развития территорий) возможны отнюдь не при любых условиях. Известен опыт Греции (80-х годов), где была поставлена цель «развития снизу» и где региональные органы не справились с поддержкой реализуемых программ, т.к. не имели необходимого квалифицированного персонала, научно-технической и инфраструктурной базы[7].

Инструменты региональной экономической политики: достоинства и недостатки

Реализация целей и задач региональной экономической политики может осуществляться с помощью довольно большого числа самых разнообразных инструментов. Вместе с тем ни один из этих инструментов нельзя признать идеальным — каждый из них имеет не только свои достоинства, но и недостатки, таит в себе определенные опасности. Поэтому в разных странах на практике используются различные сочетания инструментов региональной экономической политики.

Основными группами инструментов регулирования экономического развития регионов в настоящее время являются, во-первых, развитие инфраструктуры проблемных территорий и, во-вторых, оказание финансовой помощи отдельным предприятиям проблемных территорий во всех возможных ее видах. Среди достоинств финансовой помощи отдельным предприятиям (субсидий, льготных займов, налоговых льгот) — возможность государства чаще контролировать фирмы, получать от них более широкий спектр информации, и главное — достигать во многих случаях более быстрые и ощутимые результаты (по сравнению с развитием инфраструктуры).

В отношении выбора форм финансовой помощи отдельным предприятиям (а выбор этот делается в основном между налоговыми льготами и субсидиями) в научной литературе до сих пор идут дискуссии[8]. Интересны различия, которые существуют между странами Восточной и Западной Европы. В Восточной Европе предпочтение отдается не безвозмездным субсидиям, а налоговым льготам (а также льготным кредитам и коммерческим субсидиям). Это объясняется, во-первых, недостатком финансовых ресурсов, во-вторых, отсутствием надежного контролирующего аппарата, в-третьих, торможением психологического перехода предпринимателей к рыночным отношениям при предоставлении безвозмездных субсидий[9]. В Западной Европе, где не столь дефицитны средства, есть опыт проведения региональной политики и тем более нет проблемы ускорения перехода к рыночным отношениям, более эффективными считаются субсидии, выдаваемые под конкретные проекты.

Более того, у налоговых льгот есть один важный недостаток: поскольку они дают лишь временный эффект, по окончании срока их действия компании нередко уходят из проблемных регионов[10]. Одним из примеров проявления подобной закономерности является Западный Берлин, лишившийся льгот после объединения страны в связи с утратой своего «островного» положения и столкнувшийся из-за этого с закрытием целого ряда предприятий^{^[11]}.

Свои достоинства и недостатки имеет стимулирование разных по своим масштабам инвестиционных проектов — крупных, средних и мелких. Привлеченные в проблемные регионы крупные предприятия нередко со временем закрываются, поскольку подобные предприятия оказываются, как правило, неинтегрированными в хозяйство проблемных регионов. Крупные предприятия оказываются связанными главным образом не с местной экономикой, а со своими смежниками в более развитых регионах. Появился даже термин «соборы в пустыне», который стал применяться к Франции, Италии. Британские исследователи также стали говорить о том, что точечные инвестиции, как правило, не могут решить проблемы безработицы и неблагоприятной структуры промышленности в долгосрочной перспективе. В этой связи привлечение небольших компаний представляется более эффективным, т.к. на них меньше тратится государственных средств, а их зависимость от местных рынков обычно выше, нежели у крупных фирм[12].

Однако и содействие местному мелкому бизнесу тоже не может быть решением проблемы отсталых регионов: мелким фирмам требуется венчурный капитал, доступ к информации, квалифицированная рабочая сила, потенциальные заказчики в лице крупных частных фирм — всего этого в отсталых регионах не хватает. Поэтому для развития малого бизнеса требуется огромная помощь государства, и то она может лишь ускорить ротацию компаний при нулевом эффекте в итоге для экономики района[13]. Таким образом, задача государства — добиваться сбалансированного развития крупного, среднего и мелкого бизнеса в проблемных регионах.

Отдельно стоит остановиться на достоинствах и недостатках привлечения в проблемные регионов иностранного капитала. Несомненно, решение проблем таких территорий часто облегчается при успешном привлечении иностранных прямых инвестиций (например, преимущественно американских ТНК в “Силиконовую долину” в Центральной Шотландии, японских — в южный прибрежный ареал Уэльса, западногерманских и американских — в Эльзас). Более того, ТНК подчас проще привлечь в проблемные регионы, поскольку иностранной компании психологически проще выбрать периферийный район, чем отечественной фирме перевести производство из развитых ареалов в отсталые.

Однако привлечение иностранных фирм имеет и ряд недостатков: головные офисы таких компаний остаются в крупных центрах, а сокращения персонала под воздействием конъюнктурных колебаний касаются в основном филиалов (филиалами становятся и ранее независимые местные небольшие фирмы), компании идут не за дешевой рабочей силой в принципе (разница в заработной плате внутри стран часто невелика), а за другими ее категориями (женщинами, сельскими жителями, молодежью), т.е. концентрация квалифицированных кадров в развитых районах лишь усиливается, филиалы имеют слабую связь с местными рынками[14].

Несмотря на противоречивость результатов использования различных инструментов региональной экономической политики, все же, по крайней мере, одну достаточно очевидную тенденцию 80-90-х годов выделить можно — это акцент на стимулирование развития высокотехнологичных производств, которое осуществляется за счет создания технико-внедренческих зон, развития образования (особенно высшего) и некоторых других мер.

Технико-внедренческие зоны или технопарки зародились еще в начале 1950-х годов в США, несколько позже (в 70-е годы) они появились в Европе (одним из пионеров была Великобритания). Бурный рост числа технико-внедренческих зон начался только в 80-е годы, что было связано с увеличением роли высоких технологий. Причем создавались технико-внедренческие зоны уже не только в промышленно развитых странах, но и в Бразилии, Индии, Малайзии, Восточной Европе, СНГ и Китае[15].

Результаты региональной экономической политики

Одним из важнейших составляющих анализа зарубежного опыта региональной экономической политики является ответ на вопрос о том, а дает ли эта политика позитивные результаты, достигает ли поставленных перед ней целей. Оценить влияние региональной экономической политики на темпы экономического роста в стране в целом — крайне сложно и даже невозможно. Поэтому, говоря о результатах региональной политики, обычно речь ведут о достижении только одной цели этой политики — сокращения диспропорций в уровне социально-экономического развития регионов (именно эта цель является основной в промышленно развитых странах).

При оценке результатов региональной экономической политики необходимо иметь в виду два момента. Во-первых, эта политика осуществляется в условиях рыночной экономики, и поэтому вмешательство государства может происходить только до тех пор, пока оно не ломает рыночные отношения. И исходя из этого, с самого начала вполне логично предположить, что далеко не все поставленные центральными органами власти перед региональной экономической политикой цели могут быть достигнуты. Во-вторых, оценка результатов региональной экономической политики всегда в значительной мере субъективна, поскольку никогда нельзя до конца отделить друг от друга влияние разных факторов на развитие экономики (собственно региональной политики, общеэкономической политики, изменений в размещении отраслей под влиянием научно-технического прогресса, меняющегося спроса на разные виды продукции и т.д.).

Оценивая результаты региональной экономической политики, можно прежде всего сравнить динамику социально-экономических показателей в регионах, которым оказывается специальная финансовая поддержка, с динамикой показателей в среднем по стране и в других регионы, которые не попадают в число поддерживаемых государством. Региональную экономическую политику можно считать абсолютно успешной, если темпы роста показателей по поддерживаемым регионам выше средних по стране (а для таких показателей, как безработица — ниже среднего). В таком случае, при сохранении такого превышения проблемные регионы через какое-то время догонят передовые, и территориальные диспропорции исчезнут.

Если темпы развития проблемных регионов ниже средних и их ускоренное экономическое развитие не достигается (или достигается в небольшом количестве регионов), то диспропорции в уровне социально-экономического развития регионов со временем не сократятся, и, таким образом, основная цель региональной экономической политики не будет достигнута. В подобной ситуации, оценивая результаты региональной политики, имеет смысл говорить о том, какие изменения происходили бы в экономике поддерживаемых проблемных регионов, если бы эта политика не осуществлялась. Если благодаря реализации региональной политики удается хотя бы замедлить отставание в экономическом развитии проблемных регионов, то можно говорить об ограниченной результативности государственной поддержки тех или иных территорий.

Именно такая ситуация — отсутствие абсолютной эффективности региональной политики при наличии определенных позитивных изменений в экономике проблемных регионов, позволяющих таким регионам, по крайней мере, не увеличивать, и в ряде случаев и сократить свое отставание от передовых регионов, — имеет место в подавляющем большинстве зарубежных стран.

Так, например, в Великобритании с помощью регулирования территориального развития были решены отдельные задачи, например, удалось выровнять структуру промышленности депрессивных районов и остальной Великобритании (при этом в целом все регионы страны стали более специализированными). Но в то же время южные и восточные части Англии так и остаются самыми развитыми и благополучными территориями Великобритании страны[16].

В Германии до объединения страны значительная часть регионов, которым оказывалась финансовая помощь (это были в основном сельские и староиндустриальные районы), развивались самыми низкими темпами, т.е. отставали еще больше. Немалая часть проблемных регионов развивалась средними по стране темпами, что также не способствовало сокращению территориальных диспропорций. И только в поддерживаемых регионах на северо-востоке Баварии динамику экономического развития можно было считать благоприятной. После объединения Германии значительные объемы финансовой помощи направлялись в восточные земли, и, безусловно, без такой помощи ситуация в новых землях была бы гораздо хуже, чем она есть на самом деле. Однако, несмотря на предоставляемую помощь, немалая часть которой предназначена для инвесторов, Восточная Германия не стала однозначно самым привлекательным регионом даже для западно-германских инвесторов. Несмотря на целый ряд льгот они нередко предпочитали размещать свои предприятия не в новых землях, а в странах с более дешевой рабочей силой (например, в постсоциалистических странах Европы) [17].

В Италии в целом удалось сократить разрыв в уровне экономического развития Севера и Юга, однако создать на Юге условия, при которых стало бы возможным догоняющее развитие этой части страны на основе внутренних ресурсов, не удалось (что означает, что без вложения все новых и новых средств в экономику Юга, его отставание от Севера может увеличиться). Да и несмотря на то, что удалось изменить структуру хозяйства Юга и повысить степень его интегрированности в национальное хозяйство, разрыв между частями страны сохранился большой. К тому же сближение Севера и в целом Юга по уровню производительности труда и развитию инфраструктуры обострило региональные различия внутри Юга. Некоторые проблемы на Юге просто трансформировались (например, если прежде была повышенная безработица среди сельского населения, то теперь среди молодежи). Существует и проблема привлечения только заводов-филиалов (иностранных, государственных и северных частных фирм), малый размер местных компаний[18].

В Греции региональные различия в уровне промышленного производства и занятости имеют тенденцию к уменьшению. Однако это связано не только с развитием динамичных отраслей в периферийных районах, но и с появлением структурных проблем в крупных городских центрах, включая столичную зону. При этом в целом за 80-е годы не произошло масштабной индустриализации и повышения конкурентоспособности Греции на мировых рынках[19].

Можно привести и целый ряд других примеров. Одной из основных причин относительно низкой результативности региональной экономической политики является ограниченность тех финансовых ресурсов, которые могут быть выделены на ее проведение. Поэтому неслучайно, что во многих странах заговорили о необходимости координации регулирования экономического развития регионов с другими направлениями экономической политики государства, их согласовании[20].

Кроме того, результативность региональной экономической политики можно повысить за счет концентрации тех ограниченных ресурсов, которые на эту политику выделяются. Поэтому в разных странах, по крайней мере, в отдельные периоды проведение региональной экономической политики базируется на выделении полюсов (точек) роста, которым оказывается финансовая поддержка и которые в дальнейшем должны стать источником диффузии инноваций для окружающих их территорий. Существуют разные подходы к выделению полюсов роста, определяемые в немалой степени уровнем экономического развития стран. В развивающихся странах полюса роста выделяются в масштабах всей страны, в промышленно развитых — только в проблемных регионах, и если в первом случае основная задача полюсов роста — подъем экономики страны в целом, то во втором случае — экономики проблемных территорий.

Одним из примеров страны, где в региональной экономической политики используется концепция полюсов роста, является Германия. До объединения страны полюса роста выделялись в проблемных регионах, после объединения была разработана система центров и осей роста для новых земель в целом (хотя это не означает полного отказа от стимулирования развития других территорий). Особая роль среди точек роста была отведена крупнейшей восточногерманской Берлинской агломерации. В качестве других центров развития были предложены обладающие значительным потенциалом развития города в южной части Восточной Германии, а также города в северной части, имеющие меньший экономический потенциал, но необходимые в качестве точек роста ради предотвращения еще большего увеличения территориальных диспропорций Север-Юг. Для достижения лучшего результата было предложено все центры развития связать осями транспорта и коммуникационной инфраструктуры друг с другом и с западными землями^{^[21]}.

Что касается результатов реализации отдельных элементов региональной экономической политики, то в мировом опыте можно найти как позитивные, так и негативные примеры, а подчас противоречивые.

Одним из примеров позитивного опыта региональной экономической политики считается программа развития региона долины реки Теннесси, действовавшая в США с 1933 г. и включавшая территорию 12 штатов. К 1993 году, когда с момента образования корпорации Администрации долины реки Теннесси исполнилось 60 лет, этот регион превратился из сельскохозяйственного в индустриально развитый, душевой доход жителей региона вырос с 42% от среднего по США до почти среднего по стране. Среди результатов программы — превращение энергосистемы региона в крупнейшую в США и десятую в мире, улучшение условий судоходства, модернизация сельского хозяйства[22].

Примером региональной экономической политики, давшей негативный результат, можно считать опыт Швеции в освоении Севера. В Швеции, так же как и в России, освоение Севера стимулировалось на протяжении длительного времени (в Швеции — с конца 19 века и до 40-х годов 20 века), что было связано с существовавшими в те времена проблемами нехватки земель для ведения сельского хозяйства и обеспечения обороноспособности страны. В 20-30-е годы на Севере Швеции стимулировалось даже создание “территорий на болотах”– специальных сельскохозяйственных колоний. Неэффективность этой программы стала очевидной уже в те годы– основная часть колонистов приехала из Южной Швеции и не была готова вести сельское хозяйство в новых условиях. В результате на протяжении послевоенных десятилетий шведская региональная политика вынуждена была преодолевать чрезмерное развитие аграрного сектора на Севере страны[23].

Интересным примером региональной экономической политики, принесшей противоречивые результаты, является опыт Китая в создании свободных экономических зон. С одной стороны, создание СЭЗ привело к ускорению темпов экономического роста в стране в целом, с другой стороны, усилились диспропорции в уровне экономического развития регионов. С 1978г. регулирование территориального развития в Китае стало тесно связано с постепенным открытием страны для внешнеэкономических связей, преимущественно за счет постепенного развития системы “открытых территорий”. В 1979г. концепция “равномерного размещения производительных сил” официально была заменена концепцией “использования сравнительных преимуществ”, и основным объектом региональной политики стали приморские регионы, имеющие наибольший потенциал экономического роста. Таким образом, основная ставка делалась на высокие темпы роста китайской экономики в целом, обеспечиваемые ростом в приморских районах.

Одним из результатов развития системы «открытых территорий» в Китае стало обострение регионального протекционизма в конце 80-х — начале 90-х годов. Довольно распространенным стал запрет на ввоз продукции, произведенной на «открытых территориях» и конкурирующей с местными производителями. При этом факты протекционизма были характерны не только для внутренних, но даже для относительно менее развитых приморских провинций, где существовали собственные “открытые территории”. В отдельных провинциях запретили вывоз дешевого сырья в более развитые провинции. Помимо официальных запретов стали вводиться и дополнительные налоги и штрафы на “импортную” (из других провинций) продукцию. В конце 80-х гг. в пограничные торговые споры было вовлечено 39 из 66 межпровинциальных границ в Китае. Власти Китая, естественно, были вынуждены начать бороться с подобными явлениями. В 90-е годы число “открытых территорий” было заметно увеличено, что должно было повлиять на ускорение экономических преобразований во внутренних районах. Одновременно стало проводиться стимулирование межтерриториального обмена, был отменен ряд льгот для приморских провинций[24].

Подчас неоднозначными считаются и результаты региональной экономической политики, которые при менее внимательном рассмотрении, казалось бы, можно считать положительными. Один из подобных примеров — мексиканский опыт развития пограничных с США районов Севера, где благодаря использованию ряда мер стала развиваться так называемая промышленность “макиладорас”. Наряду с достижением довольно значимых положительных результатов в развитии экономики северных районов Мексики, ряд важных проблем остался нерешенным. Так, доходы населения в приграничной зоне заметно выросли, но на Мексику приходится лишь незначительная часть получаемых в «макиладорас» доходов; в Мексике увеличились бюджетные доходы (направляемые в т.ч. на развитие региональной инфраструктуры), однако штаб-квартиры ТНК в Мексику не переносятся (ТНК исходят не из интересов регионов, а из собственных глобальных стратегий); квалификация работников в приграничной полосе растет, но в Мексику вынесены лишь примитивные производственные стадии; в регионе снизилась безработица, особенно среди молодежи, однако сохраняется социальная незащищенность работников, т.к. на их места всегда много желающих; платежный баланс Мексики улучшился, диффузия нововведений происходит, но связь предприятий «макиладорас» с экономикой остальной территории страны все же незначительна[25].

Таким образом, в целом опыт зарубежных стран в проведении региональной экономической политики нельзя однозначно назвать успешным или неуспешным, как впрочем и весь опыт государственного регулирования экономики.

Региональная экономическая политика в России: оценка с позиций мирового опыта Основные особенности российской региональной экономической политики в последнее десятилетие

Перед тем, как рассматривать целесообразность использования в России тех или иных элементов зарубежного опыта региональной экономической политики, необходимо остановиться на том, что представляла из себя такая политика в России в прошедшие с начала рыночных реформ годы.

Вполне справедливо, на наш взгляд, говорить о том, что в последнее десятилетие региональная экономическая политика в России играла по сравнению со многими другими странами незначительную роль. Основное внимание российские власти уделяли межбюджетным отношениям. Вплоть до настоящего времени на оказание финансовой помощи региональным бюджетам приходится подавляющая часть расходов федерального бюджета, целенаправленно выделяемых отдельным территориям. Межбюджетные отношения — та сфера федерального регулирования территориального развития, в которой в последние годы наиболее активно и, главное, успешно проводятся реформы.

Незначительная роль региональной экономической политики хорошо иллюстрируется нынешним состоянием правовой базы. Единственный на сегодняшний день документ, касающийся непосредственно региональной политики, — это Указ Президента РФ 1996 года «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации», в котором утверждены и основные положения региональной экономической политики (к сожалению, конкретные практические вопросы Указ не затрагивает). Разделы под названием «региональная экономическая политика» или «региональная политика» существовали в среднесрочных программах Правительства РФ, однако и они были посвящены преимущественно межбюджетным отношениям, тогда как собственно региональная политика рассматривалась в них лишь в самом общем виде. Схожая ситуация и с законодательным обеспечением существующих в России инструментов региональной экономической политики– федеральных целевых программ социально-экономического развития регионов и свободных экономических зон. Даже несмотря на появление соответствующих законопроектов (причем в нескольких вариантах), приняты они так и не были.

Вполне справедливо, на наш взгляд, говорить о том, что несмотря не неоднократное формулирование целей региональной экономической политики как в официальных документах, так и научных публикациях, в обществе отсутствует ясное представление о том, на решение каких конкретно задач должно быть нацелено федеральное регулирование экономического развития территорий. Говоря в терминах теорий региональной экономики, какая модель региональной экономической политики– «неинтервенционалистская», «радикальная» или «адаптационная»– в наибольшей степени отвечает современной российской действительности.

Основным инструментом региональной экономической политики в настоящее время являются федеральные целевые программы социально-экономического развития регионов, причем в России программный метод решения региональных проблем имеет целый ряд недостатков. Важнейший (или по крайней мере один из важнейших) — это, на наш взгляд, отсутствие четких критериев отбора регионов, социально-экономические проблемы которых должны решаться программными методами с участием федерального бюджета. Как результат — появление федеральных программ для отнюдь не самых проблемных регионов (в последние два года — программ для Татарстана и Башкортостана).

Крайне важно и то, что из законов о федеральном бюджете вообще очень сложно и даже невозможно понять, какой объем средств предполагается направить из федерального бюджета на инвестиции в каждом конкретном регионе, и в результате инвестиционные расходы (в отличие от текущей финансовой помощи регионам) почти не подлежат широкому обсуждению. В итоге распределение инвестиций из федерального бюджета по субъектам Федерации носит во многом стихийный характер (в число регионов как с высокими, так и низкими объемами федеральных инвестиций на душу населения попадают одновременно и высоко — и низкоразвитые субъекты Федерации).

Эффективность реализовывавшихся федеральных целевых программ социально-экономического развития регионов остается, на наш взгляд, вопросом открытым. С одной стороны, многими экспертами признается важность программ для решения проблем территорий, с другой стороны, не существует очевидных доказательств того, что динамика экономического развития того или иного региона была бы менее позитивной (или более негативной) в случае, если бы на его территории не реализовывались программные мероприятия, или того, что выделенные из федерального бюджета средства не могли быть потрачены более эффективно. При этом можно с уверенностью говорить о том, что в целом регионы, где шла реализация федеральных целевых программ, не выделяются на фоне других субъектов Федерации в лучшую сторону по динамике своего экономического развития.

Еще хуже ситуация со свободными экономическими зонами (особыми экономическими зонами, зонами предпринимательства), которые создавались в России по решению центральных властей на протяжении всех 90-х годов, причем значительная часть СЭЗ была образована еще в советское время. В итоге никто не может даже точно ответить, сколько в России сейчас существует разного рода специальных зон, хотя известно, что их не менее двух десятков, и какое их число является реально действующими. Создание большинства российских СЭЗ либо вообще не имело результатов, либо привело к отрицательным последствиям (прежде всего к недополучению средств федеральным бюджетом при отсутствии позитивных изменений в экономике регионов, где были созданы СЭЗ). Причины подобной ситуации известны. Это, во-первых, нестабильность законодательства– в первой половине 90-х годов производителям на территории СЭЗ предоставлялся широкий набор налоговых и таможенных льгот, но уже в середине 90-х годов большая часть льгот была отменена. Во-вторых, огромные размеры большинства создававшихся российских СЭЗ, и соответственно, отсутствие инфраструктуры необходимого уровня. В-третьих, создание СЭЗ многими в России рассматривалось как способ решения проблемы социально-экономического развития депрессивных и отсталых территорий, поэтому отсутствовало важнейшее условие эффективности СЭЗ — наличие у них конкурентных преимуществ. В России многие зоны расположены во внутренней части страны, нередко на удалении от основных транспортных магистралей и узлов.

Таким образом, в России нет не только ясных представлений о необходимых целях и масштабах региональной экономической политики, но и достаточно эффективных ее инструментов.

Применимость мирового опыта региональной экономической политики в России

Реформа региональной экономической политики в России, на наш взгляд, крайне необходима. И не только потому, что Россия — страна огромных территориальных диспропорций, которые надо выравнивать. Но и, что еще более важно, потому, что есть сферы деятельности, в которых федеральные органы власти обязательно участвуют(это прежде всего развитие инфраструктуры), и чем более осознанно будет осуществляться расходование выделяемых на это средств, тем больший эффект оно даст. При принятии решения об осуществлении тех или иных инвестиций необходимо оценивать их целесообразность с точки зрения влияния на экономическое развития как региона, так и страны в целом.

Как уже говорилось в начале этой статьи, российская региональная экономическая политика не может основываться на копировании зарубежного опыта, однако ряд полезных выводов из анализа этого опыта сделать можно. На наш взгляд, в качестве таковых можно назвать следующие.

При определении целей и масштабов региональной экономической политики в России необходимо помнить о том, что подавляющее большинство стран были вынуждены перейти к «адаптационной» модели регулирования экономического развития регионов. В настоящее время налицо ограниченность средств российского федерального бюджета, поэтому значительное сокращение территориальных диспропорций вряд ли можно считать реалистичной целью региональной экономической политики в России. Скорее всего, наиболее оптимальным в ближайшие годы будет «подтягивание» уровня экономического развития «средних» регионов(регионов, где с одной стороны, ситуация не столь благополучна как в ведущих экономических центрах, но с другой стороны, есть необходимые условия для экономического роста) при сохранении или увеличении текущей финансовой поддержки наиболее проблемных регионов.

Актуальна для России и проблема концентрации ресурсов на решении тех или иных проблем, поэтому региональная экономическая политика может основываться на концепции полюсов (точек) роста. Однако при этом необходимо принимать во внимание, что далеко не во всех странах опыт создания полюсов роста был положительным (причиной неудач было неправильное выделение таких полюсов). В частности, в тех случаях, когда стремились создать чрезмерно крупные полюса роста, они оказывались оторванными от окружающей их территории, из них не шла диффузия инноваций на периферию. Особенно это было характерно для развивающихся стран, где нередко вместо диффузии нововведений получали миграционный отток в центр с периферии[26].

В этой статье не рассматривались проблемы определения территорий– объектов региональной экономической политики, но необходимо отметить, что в зарубежных странах накопился большой опыт определения регионов, которым необходимо оказывать финансовую поддержку, и этот опыт может оказаться полезным в России. Важно также иметь в виду, что проведение региональной экономической политики в странах мира (по крайней мере в промышленно развитых) основывается на полноценных системах территориального социально-экономического мониторинга, в рамках которого собираются статистические данные по низовым административно-территориальным единицам.

При использовании отдельных инструментов региональной экономической политики, российские власти скорее всего столкнутся с теми же недостатками этих инструментов, что и власти других стран. Поэтому принимая решение об использовании тех или иных мер поддержки регионов, можно постараться избежать или по крайней мере учесть те проблемы, которые были в зарубежном опыте региональной политики.

[1] Юилл Д. Основные характеристики региональной политики: опыт европейских стран// Регион: экономика и социология.– 1999, специальный выпуск.

[2] Hansen N., Higgins B., Savoie D.J. Regional Policy in a Changing World. — New York, London, 1990.

[3] Там же.

[4] Подробнее этот вопрос изложен в: Кузнецова О.В. Теоретические основы государственного регулирования экономического развития регионов // Вопросы экономики. — 2002, № 4.

[5] Юилл Д. Основные характеристики региональной политики: опыт европейских стран// Регион: экономика и социология. — 1999, специальный выпуск.

[6] Юилл Д. Основные характеристики региональной политики: опыт европейских стран// Регион: экономика и социология.– 1999, специальный выпуск.

[7] Ларина Н.И., Ратьковская Т.Г. Региональные проблемы и опыт региональной политики Греции// Регион: экономика и социология.– 1999, № 2.

[8] Eickhof N. Die Forschungs — und Technologiepolitik Deutschlands und der EU: Ma?nahmen und Beurteilungen // ORDO. Jahrbuch fu»r die Ordnung von Wirtschaft und Gesellschaft. — Stuttgart, 1998, Bd. 49. Hutschenreiter G. Steuerliche Fo»rderung von Forschung und Entwicklung // Monatsberichte des O»sterreichischen Instituts fu»r Wirtschaftsforschung. — 2002, №2; Wieser R. Steuern und Fo»rderung als Standortfaktoren // Monatsberichte des O»sterreichischen Instituts fu»r Wirtschaftsforschung. — 2002, № 3.

[9] Юилл Д. Основные характеристики региональной политики: опыт европейских стран// Регион: экономика и социология.– 1999, специальный выпуск.

[10] АртоболевскийС.С. Государственное регулирование развития депрессивных районов в развитых странах (на примере Западной Европы)// Федерализм и региональная политика: проблемы России и зарубежный опыт. Сборник научных трудов.– Новосибирск, ЭКОР, 1996, выпуск 3.

[11] Raumordnungsbericht 1993/ Bundesminister fu»r Raumordnung, Bauwesen und Sta»dtebau.– Bonn, 1993.

[12] Галкина Т.А. Региональные проблемы в современной Италии// Регионы и регионализм в странах Запада и России.– М., ИВИ РАН, 2001; Penouil M. An Appraisal of Regional Development Policy in the Aquitaine Region// Backward Areas in Advanced Countries. Proceedings of a Conference held by the International Economic Association/ Ed. by E.A.G. Robinson.– London, Melbourne, Toronto, New York, 1969; Wren C., Taylor J. Industrial Restructuring and Regional Policy// Oxford Economic Papers.– 1999, № 3.

[13] Small Firms in Regional Economic Development/ Ed. by Storey D.J.– Cambridge etc., 1985.

[14] Артоболевский С.С. Региональное развитие в Великобритании (Послевоенный этап).– М.: Ин-т географии РАН, 1992.

[15] Татаркин А.И., Суховей А.Ф. Технополисы– зоны экономического роста.– Екатеринбург: УИФ «Наука», 1994; Тацуно Ш. Стратегия– технополисы.: Пер. с англ.– М.: Прогресс, 1989.

[16] Heineberg H. Gro?britannien: Wirtschafts — und Raumentwicklung im “Post-Thatcherismus” // Geographische Rundschau. — 2000, Heft 1; Wren C., Taylor J. Industrial Restructuring and Regional Policy // Oxford Economic Papers. — 1999, №3.

[17] Кузнецова О.В. Оценка эффективности государственной региональной политики (на примере Германии)// Вестник Московского университета, Серия 5, География.– 1995, №2.

[18] Былов В.Г. Экономические аспекты региональной политики в странах Европы: опыт для России. — М.: ИНИОН, 1996.

[19] Ларина Н.И., Ратьковская Т.Г. Региональные проблемы и опыт региональной политики Греции // Регион: экономика и социология. — 1999, №2.

[20] Леонов С.Н. Региональная экономическая политика в переходной экономике.– Владивосток: Дальнаука, 1998.

[21] Raumordnerisches Konzept fu»r den Aufbau in der neuen La»ndern// Informationen zur Raumentwicklung.– 1991, Heft 11/12.

[22] Ларина Н.И., Кисельников А.А. Региональная политика в странах с рыночной экономикой.– М.: Экономика, 1998.

[23] Bylund E. Industrial Location Policy and the Problems of Sparsely Populated Areas in Sweden.// Backward Areas in Advanced Countries. Proceedings of a Conference held by the International Economic Association/ Ed. by E.A.G. Robinson.– London, Melbourne, Toronto, New York, 1969.

[24] Кондрашова Л., Корнейчук Н. КНР: реформа и региональная экономическая политика.– М.: ИМЭПИ РАН, 1998.

[25] Nuhn H. Maquiladoras in Mexiko. Erfahrungen mit Lohnveredlungsindustrien 1965-1990// Mainzer Geographische Studien.– 1994. Heft 40.

[26] Ибрагимов А.И. Региональная политика развивающихся стран: эволюция идей и практика.– Баку: Элм, 1992.

ПОИСК ПО САЙТУ

Наш адрес: