Институт региональной политики

"Общественные науки и современность", 2005, № 2

В настоящее время идет широкомасштабная реформа взаимоотношений Центра и регионов, затрагивающаяся все их аспекты — политические, экономические, бюджетные. И реформа эта опирается не только на теорию, зарубежный опыт, но и уже более чем десятилетнюю российскую практику становления бюджетного федерализма и региональной политики. В этой связи представляется довольно важным оглянуться на прошедшие годы и оценить то, что было за это время сделано. В данной статье рассматриваются этапы развития региональной политики в России, в т.ч. и шаги в решении одной из важнейших (если не важнейшей) ее проблем — наличия индивидуальных отношений Центра и регионов. Последнее имеет как политические, так и экономические последствия. Наличие возможностей для индивидуализации отношений Центра и регионов приводит не только к обострению политической ситуации из-за протестов «ущемленных» регионов, но и к снижению эффективности экономической политики государства, поскольку региональные органы власти оказываются заинтересованными не столько в проведении рациональной бюджетной политики, сколько в выторговывании дополнительной финансовой поддержки из федерального бюджета.

Региональная политика в широком ее понимании включает в себя две составляющие: текущую и инвестиционную поддержку регионов. Текущая поддержка направлена на обеспечение региональных бюджетов средствами, необходимыми для реализации региональными органами власти возложенных на них полномочий хотя бы в минимальных объемах. Цель инвестиционной поддержки регионов — сокращение различий между ними в уровне социально-экономического развития. Текущая и инвестиционная поддержка регионов — это две разные составляющие региональной политики не только содержательно, но и институционально (за их реализацию отвечают разные министерства) Соответственно, реформы текущей и инвестиционной поддержки регионов шли относительно независимо друг от друга, по-разному выделяются и этапы их развития, почти не пересекающиеся друг с другом, а если и пересекающиеся, то скорее случайно, нежели закономерно.

Этапы развития текущей финансовой поддержки регионов

Текущая финансовая поддержка регионов или межбюджетные отношения на протяжении постсоветских лет находились в состоянии почти непрерывной трансформации, тем не менее широкомасштабное реформирование в этой сфере до сих пор не завершилось[1]. В развитии межбюджетных отношений можно выделить четыре этапа:

1) 1991-1993/1994 годы — этап первоначального формирования межбюджетных отношений с сохранением ряда особенностей советской бюджетной системы;

2) 1994-1998 годы — начало этапа ознаменовалось проведением первой реформы межбюджетных отношений при сравнительно высокой их консервативности в последующие годы;

3) 1998-2001 годы — реформирование межбюджетных отношений на основе Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах, утвержденной Постановлением Правительства РФ № 862 от 30 июля 1998 г.;

4) с 2001 года и вплоть до настоящего времени — реформирование межбюджетных отношений на основе Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, утвержденной Постановлением Правительстве РФ № 584 от 15 августа 2001 г.

Реформирование межбюджетных отношений началось сразу же после распада СССР и с началом рыночных реформ. На первом этапе, в 1991-1993 гг., был принят целый ряд законов, определивших основные принципы новой российской бюджетной системы. Названные законы были во многом несовершенными, многие их положения в силу разных причин (в т.ч. политических) так и не вступили в действие, и в дальнейшем они были заменены Налоговым и Бюджетным кодексами, однако для того периода они были, безусловно, необходимы.

Еще одна отличительная положительная черта первого этапа развития межбюджетных отношений — децентрализация бюджетной системы и усиление бюджетной самостоятельности регионов. Уже к 1993 г. доля региональных бюджетов в расходах консолидированного государственного бюджета выросла с прежних 40% до примерно 50%.

Однако при всех позитивных сдвигах, на практике система межбюджетных отношений в России в начале 90-х годов была очень близка к советской системе. Основной их чертой было формирование региональных бюджетов на основе индивидуальных договоренностей между федеральными и региональными органами власти. Неудивительно поэтому, что именно в этот период в России появилась и проблема регионов с особым бюджетным статусом, которая будет рассматриваться ниже.

Начало второго этапа (1994-1998 гг.) развития межбюджетных отношений, как уже говорилось выше, ознаменовалось первой крупной реформой в этой сфере.

Во-первых, процесс оказания финансовой помощи региональным бюджетам из федерального был приближен к сложившимся в мировой практике принципам. Начиная со 2 квартала 1994 г. отказались от индивидуальных для каждого субъекта Федерации правил разделения налогов между федеральным и региональными бюджетами, появился Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (или Фонд финансовой поддержки регионов — ФФПР), распределение средств которого стало осуществляться на основе специальной формулы.

Во-вторых, были расширены полномочия региональных и местных властей в налоговой сфере. В соответствии с указами Президента конца 1993 г. региональные власти получили право самостоятельно определять ставку налога на прибыль в части, поступающей в региональные бюджеты (был ограничен максимальный размер ставки); региональные и местные власти получили право вводить собственные — региональные и местные — налоги, не предусмотренные федеральным законодательством. Последнее решение, правда, имело в основном негативные последствия, и с начала 1997 г. региональные и местные власти права вводить собственные налоги лишились.

Несмотря на определенные позитивные изменения, достоинств у новой системы межбюджетных отношений было по-прежнему меньше, чем недостатков. Среди последних можно назвать сохранявшуюся высокую роль неформальных (индивидуальных) отношений между Центром и регионами (чему способствовало в том числе и несовершенство методики распределение средств ФФПР), неопределенность в разграничении расходных полномочий между бюджетами разных уровней (в этот же период в полной мере проявилась и проблема так называемых «нефинансируемых федеральных мандатов» — обязательств, возложенных на региональные и местные бюджеты федеральным законодательством, но не обеспеченных соответствующими доходными источниками). Реформа межбюджетных отношений практически не затронула местные бюджеты, оставалась несформированной законодательная база межбюджетных отношений (доминирующую роль играли ежегодные законы о федеральном бюджете, что создавало условия для ежегодного пересмотра межбюджетных отношений).

После реформ конца 1993 — начала 1994 г. система межбюджетных отношений подвергалась минимальным изменениям, и выявившиеся на этом этапе проблемы со временем лишь усиливались.

Ответом на существовавшие проблемы межбюджетных отношений стало одобрение в 1998 г. российским правительством «Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг.», положившей начало третьему этапу (1998-2001 гг.) развития межбюджетных отношений. Концепция стала первой в России официальной программой реформирования бюджетных отношений властей разных уровней.

В результате реализации Концепции удалось решить целый ряд вопросов. Так, принципиальным образом была изменена методика распределения средств ФФПР, благодаря чему удалось повысить объективность этого вида финансовой помощи, за счет создания Фонда компенсаций начала решаться проблема «нефинансируемых федеральных мандатов», была диверсифицирована финансовая помощь региональным бюджетам — помимо Фонда компенсаций в составе федерального бюджета были образованы Фонд регионального развития и Фонд развития региональных финансов, была проведена ревизия законодательства в сфере разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы. Произошли и некоторые другие изменения.

Еще одна отличительная черта третьего этапа развития межбюджетных отношений — формирование их законодательной основы. В этот период были приняты и начали действовать Налоговый и Бюджетный кодексы. Правда, поскольку Бюджетный кодекс разрабатывался и принимался в ходе активно проводимой реформы межбюджетных отношений, в нем нашли лишь отражение самые общие их принципы, и сколько-нибудь значимого влияния Бюджетный кодекс на развитие межбюджетных отношений не оказал.

Опять-таки, при всех позитивных сдвигах в системе межбюджетных отношений в результате реформы 1998-2001 гг. остался целый ряд нерешенных проблем. Среди важнейших — отсутствие подлинной самостоятельности региональных бюджетов вследствие, во-первых, зависимости региональных бюджетов (более чем на 80%) от федеральных налогов, во-вторых, чрезвычайно высокой степени регламентации расходов нижестоящих бюджетов федеральным законодательством. В этот же период времени был принят ряд решений, ограничивающий полномочия региональных и местных властей в налоговой сфере. Отсутствие легальных полномочий региональные власти стремились компенсировать полномочиями нелегальными, создавая разного рода внебюджетные фонды, перекладывая ответственность за ситуацию в регионах на федеральные органы власти. По-прежнему высокой оставалась роль неформальных взаимоотношений федерации и регионов, реформа так и не затронула взаимоотношения региональных и местных бюджетов.

Ответом на все эти проблемы стали разработка и утверждение новой программы реформ — в августе 2001 г. появилось постановление Правительства РФ «О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года», которое ознаменовало начало нового, четвертого этапа развития межбюджетных отношений. Официальной целью программы развития бюджетного федерализма является формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей органам власти субъектов Федерации и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней. По сути основными нововведениями Программы, реализация которой продолжается и в настоящее время, являются следующие:

– впервые реформа бюджетного федерализма касается не только взаимоотношений федеральных и региональных властей, но и проблем формирования местных бюджетов;

– по сравнению с предыдущими этапами развития межбюджетных отношений гораздо более серьезным стало отношение к проблеме разграничения полномочий между властями разных уровней;

– кардинальным образом было решено перекроить систему разделения налогов между бюджетами разных уровней: было предложено перейти от германской системы разделения налогов, для которой характерно расщепление налогов в определенных пропорциях между бюджетам разных уровней, к американской, строящейся по принципу «один бюджет — один налог» (т.е. каждый налог закрепляется только за одним уровнем бюджетной системы); в полной мере отказаться от системы расщепляемых налогов пока не удалось, однако отдельные шаги в этом направлении постоянно делаются;

– еще в большей степени диверсифицировалась финансовая помощь региональным бюджетам: появился еще один фонд — Фонд софинансирования социальных расходов.

Закончится ли с реализацией Программы развития бюджетного федерализма постоянно идущий в последние годы процесс реформирования межбюджетных отношений, однозначно сказать нельзя. С одной стороны, реформа широкомасштабная, с другой стороны, есть ряд проблем, решение которых названный программный документ не предоставляет. Существуют довольно серьезные претензии к механизмам распределения финансовой помощи между регионами, пока нет конкретных механизмов, позволяющих в полной мере решить проблему неформальных отношений Центра и регионов.

Этапы развития инвестиционной поддержки регионов

Инвестиционная поддержка регионов в постсоветское время была и остается в «тени» текущей поддержки. Причина этого довольно банальная: отсутствие средств, которые могут быть направлены на экономическое развитие проблемных территорий. Соответственно, и реформирование инвестиционной поддержки шло гораздо более медленными темпами, нежели текущей, реформ как таковых в этой сфере практически не было. Этапов в развитии инвестиционной поддержки регионов можно выделить, на наш взгляд, три[2]:

1) 1991-1995 гг. — этап стихийной инвестиционной поддержки территорий, основанной на принятии индивидуальных решений по отдельным регионам;

2) 1996-2000 гг. — этап относительной упорядоченности инвестиционной поддержки регионов при сохранении высокой роли индивидуальных решений;

3) 2001 г. и по настоящее время — этап первых попыток более или менее серьезного реформирования инвестиционной поддержки регионов.

Необходимо отметить, что если этапы развития текущей поддержки регионов выделяются довольно точно– началу каждого нового этапа соответствует новая реформа межбюджетных отношений, то границы этапов развития инвестиционной поддержки регионов (или региональной политики в западном ее понимании) в значительной степени размыты, и встает вопрос критериев выделения этапов. На наш взгляд, в качестве таковых можно предложить степень проявляемого интереса со стороны федеральных властей к инвестиционной поддержке регионов; состояние нормативной базы, регламентирующей инвестиционную поддержку регионов; преобладающие инструменты инвестиционной поддержки регионов. Выделение двух последних критериев связано с тем, что федеральные целевые программы социально-экономического развития регионов и свободные экономические зоны являются двумя основными инструментами региональной экономической политики (в узком ее смысле) в России.

Одна из наиболее ярких черт первого этапа (1991-1995 гг.) развития инвестиционной поддержки регионов в России — активное создание разного рода свободных экономических зон (зон свободного предпринимательства, свободных таможенных зон и т.д. и т.п.). Многие свободные экономические зоны были созданы еще в советское время (в 1990-1991 гг.), но новые СЭЗ появлялись в России вплоть до 1996 г. включительно. Важно отметить, что в 1992-1993 гг. указами Президента и постановлениями Правительства в рамках СЭЗ производителям предоставлялся довольно широкий набор таможенных и налоговых льгот, однако в 1995-1996 гг. все они были отменены. Т.е. вначале на свободные экономические зоны возлагались довольно большие надежды, которые себя не оправдали: СЭЗ стали не столько стимулом для притока инвестиций, сколько способом ухода от налогов.

В целом интерес федеральных властей к инвестиционной поддержке регионов нельзя назвать значительным, нормативной базы региональной политики в тот период времени не существовало, а федеральные инвестиции распределялись по регионам по крайне непрозрачным критериям (не существовало и критериев выбора территорий, на которых создавались свободные экономические зоны).

Для второго этапа (1996-2000 гг.) развития региональной политики в России, как и для первого, был свойственен низкий интерес к инвестиционной поддержке регионов. Достаточно привести хотя бы такой пример. В подтверждение этого можно привести такие примеры. В готовившихся в 2000 году в Центре стратегических разработок «Основных направлениях социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу» раздела по региональной политике вообще не оказалось, а межбюджетные отношения рассматривались как часть макроэкономической политики.

Вместе с тем второй этап отличает все же большая упорядоченность взаимоотношений Центра и регионов в этой сфере. Прежде всего, начиная с 1996 г. начинает формироваться законодательная база инвестиционной поддержки регионов. Непосредственно региональной политики (причем вплоть до настоящего времени) касается только один документ — Указ Президента РФ от 3 июня 1996 года №806 «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации», один из разделов которого посвящен основным положениями региональной экономической политики. Был принят ряд законов и других нормативных актов, затрагивающих отдельные элементы инвестиционной поддержки территорий, в т.ч. федеральные законы «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» (№ 115-ФЗ от 20 июля 1995 г.), «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации» (№ 78-ФЗ от 19 июня 1996 г.), «О статусе наукограда Российской Федерации» (№ 70-ФЗ от 7 апреля 1999 г.). Нормативные акты по отдельным вопросам региональной политики, безусловно, позволяли решать частные проблемы, однако целостная нормативная база региональной политики сформирована не была.

На втором этапе региональной политики произошел отказ от широкомасштабного использования свободных экономических зон, а основным инструментом инвестиционной поддержки регионов стали федеральные целевые программы социально-экономического развития регионов, активный процесс разработки и принятия которых начался в 1996 г. и достиг своего пика в 1998 г. (отнесение тех или иных программ к программам регионального развития не всегда однозначно, но по самым скромным подсчетам за период 1995-2000 годов было утверждено более трех десятков программ).

Инвестиционная поддержка регионов оставалась почти полностью построенной на неформальных отношениях Центра и субъектов Федерации. В частности, утверждение федеральных целевых программ социально-экономического развития регионов (как и создание свободных экономических зон на предыдущем этапе) являлось в основном результатом лоббистских усилий регионального руководства.

Третий этап развития региональной политики отличается от предыдущих этапов прежде всего повышенным вниманием Центра к экономическому развитию территорий, подтверждением чему являются следующие факты:

– в 2001 г. Правительство кардинальным образом пересмотрело перечень федеральных целевых программ социально-экономического развития регионов, стремясь тем самым хоть в какой-то степени упорядочить процесс распределения федеральных инвестиций по регионам;

– предпринимаются попытки создать законодательную базу региональной политики (например, разработать и принять федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»), правда, пока не увенчавшиеся успехом;

– был разработан ряд документов, касающихся федеральной социально-экономической политики в отношении отдельных регионов (в т.ч. Калининградской области, Сибири), и работа в этом направлении продолжается.

Возможно, что повышение интереса к региональной политике связано с решением к 2001 году многих проблем, связанных с текущей поддержкой региональных бюджетов (и соответственно с возможностью уделять большее внимание инвестиционной поддержке территорий), с необходимостью учитывать региональные аспекты экономического (в т.ч. промышленного) роста (если до кризиса 1998 г. межрегиональные различия в динамике промышленного производства определялись в основном отраслевой структурой промышленности регионов, то после 1998 г. картина оказалась гораздо более сложной). Вместе с тем надо отметить, что в явном виде увеличение роли инвестиционной поддержки регионов в качестве одной из целей деятельности федеральных властей не провозглашалось, а многие начинания федерального центра, к сожалению, остаются пока безуспешными. Главная общая с предыдущими этапами черта третьего этапа развития инвестиционной поддержки регионов — построение ее на основе неформализованных правил и процедур и, следовательно, чрезвычайно высокая степень индивидуализации отношений Центра и регионов в этой сфере.

Завершая рассмотрение этапов развития региональной политики, надо отметить, что она находится еще только в начальной стадии своего становления, говорить о какой-либо сложившейся системе федеральной инвестиционной поддержки регионов пока рано. Предстоит решить целый ряд фундаментальных задач. Прежде всего, необходимо будет определиться с целями инвестиционной поддержки регионов — будет ли она предназначена только для наиболее проблемных регионов или же средства будут вкладываться и в так называемые «точки роста». Скорее всего, встанет вопрос о целесообразности повышения роли инвестиционной поддержки регионов. В настоящее время последняя продолжает играть относительно небольшую роль по сравнению с текущей поддержкой. Как показывает опыт других стран, встанет и вопрос о необходимости координации региональной политики с другими элементами экономической политики государства, использования возможностей отраслевой, социальной политики федеральных властей для решения проблем наименее экономических развитых регионов.

Индивидуализация отношений Центра и регионов

Индивидуализация отношений Центра и регионов может быть как законодательно закрепленной, так и неформальной. В первом случае речь идет о совершенно очевидных привилегиях для отдельных регионов, с которыми крайне сложно вести борьбу по политическим причинам, во втором случае — о скрытой и далеко не всегда явной индивидуализации отношений, когда нельзя даже однозначно утверждать, получили те или иные регионы дополнительные объемы средств вследствие целенаправленных действий федеральных властей или же в силу несовершенства тех или иных механизмов оказания финансовой помощи. Во втором случае решение проблемы индивидуализации отношений — «технически» более сложная задача, поскольку необходимо выявление скрытых возможностей для индивидуализации отношений с последующей их ликвидацией, но политически, скорее всего, более простая, поскольку в этом случае нет явных лоббистов со стороны регионы. Даже если те или иные регионы получают на данном этапе дополнительную финансовую помощь, нет никаких гарантий, что они не лишатся этой дополнительной помощи в дальнейшем, тогда как наличие прозрачных правил и процедур предоставления финансовой помощи по крайней мере дает гарантии того, что права региона не будут ущемлены. Примером законодательно закрепленных индивидуальных отношений являются фактически особый статус Татарстан, Башкирии и Якутии, неформальных индивидуальных отношений — действующие механизмы оказания финансовой помощи регионам.

Особый статус Татарстана, Башкирии и Якутии

История особых взаимоотношений с федеральным центром трех республик — Татарстана, Башкирии и Якутии началась еще в самом начале 90-х годов, и если Якутия уже несколько лет живет по общим с другими регионами правилам, то Татарстан и Башкирия до сих пор имеют привилегии по сравнению с остальными субъектами Федерации.

Фактически особый статус Татарстан, Башкирия и Якутия приобрели еще в 1991-1992 гг., когда с территории этих республик (в отличие от других регионов) налоговые поступления в федеральный бюджет практически не перечислялись; аналогичной была ситуация и в 1993 г.

К середине 90-х годов федеральные власти не только не смогли решить проблему фактически сложившегося особого статуса трех названных республик, но, наоборот, пошли на легализацию индивидуальных бюджетных отношений с этими субъектами Федерации. Произошло это за счет заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами власти, и в еще большей степени — за счет подписания в составе этих договоров межправительственных соглашений по отдельным вопросам, в т.ч. межбюджетным. В 1994г. были подписаны договоры в Татарстаном и Башкирией, в 1995 г. — с Якутией. Подобные договоры и соглашения были подписаны с более чем половиной субъектов Российской Федерации, однако только в договоры с республиками были включены положения, противоречившие Конституции России, и ни один из регионов, кроме Татарстана, Башкирии и Якутии, не получил сколько-нибудь значимых экономических преференций. Суть этих преференций заключалась в том, что в бюджеты трех названных республик перечислялись большие доли собираемых на их территориях федеральных налогов, нежели в остальных субъектах Федерации (причем Татарстан получил наибольшие преференции, Якутия — наименьшие).

Заключение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий в 1994-1995 гг. отчасти позволило разрешить политический конфликт между федеральными и республиканскими властями. Начиная с 1994 г. с территории Татарстана и Башкортостана началось перечисление налогов в федеральный бюджет, хотя его доля в собранных в республиках налогах оставалась гораздо ниже среднероссийской, особенно в Татарстане (таблица 1).

Таблица 1

Доли федерального бюджета в фактических поступлениях по налоговым

платежам в Татарстане, Башкортостане, Якутии и в среднем по России

(в % от общей суммы поступлений)

Вид налоговых поступлений	Территория	1995 г.	1996 г.	1997 г.	1998 г.	1999 г.	2000 г.	2001 г.
Всего налоговых поступлений*	Среднее по РФ	40,9	43,6	42,0	37,1	40,9	44,3	50,4
	Татарстан	22,7	19,0	24,6	11,1	12,3	15,2	31,9
	Башкортостан	26,2	27,0	27,8	17,8	25,3	31,1	49,4
	Саха (Якутия)	0,5	28,3	25,8	22,1	30,3	32,7	34,3
Налог на добавленную стоимость	Среднее по РФ	66,4	68,4	68,9	62,7	71,4	76,1	100,0
	Татарстан	41,1	37,9	41,5	22,4	22,4	22,7	100,0
	Башкортостан	43,6	59,7	58,7	51,2	63,9	47,8	100,0
	Саха (Якутия)	2,8	68,9	69,7	50,9	53,4	75,9	100,0
Акцизы	Среднее по РФ	75,3	84,4	80,6	74,8	75,2	77,4	82,6
	Татарстан	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	67,1
	Башкортостан	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	28,1	86,8
	Саха (Якутия)	0,0	35,5	40,1	47,2	53,9	48,7	55,5
Подоходный налог	Среднее по РФ	9,2	9,1	2,3	0,0	17,1	15,7	1,1
	Татарстан	8,0	7,4	6,7	0,0	4,4	7,8	1,1
	Башкортостан	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	9,6	1,0
	Саха (Якутия)	0,3	9,4	3,2	0,0	20,2	16,0	1,0

* Включая неналоговые доходы

Источник: расчеты автора по данным Министерства по налогам и сборам РФ

Несмотря на своего рода легализацию особого статуса, часть льгот, которыми пользовались республики, существовали лишь де-факто, но не де-юре. Так, например, с территории Татарстана и Башкирии фактически не перечислялись средства в федеральный дорожный фонд, хотя никаких формальных решений в отношении этого вида платежей не принималось.

15 февраля 1999 г. истекал пятилетний срок действия соглашения с Татарстаном, между российским и республиканским руководством велись сложные переговоры по поводу подписания нового документа. В итоге 18 марта 1999 г. соглашение все же было заключено, но не передано широкой огласке.

Таким образом, к 2000 г. федеральные власти не смогли предпринять сколько-либо действенных усилий по ликвидации особого бюджетного статуса Татарстана и Башкирии. Однако с приходом к власти В.В. Путина ситуация заметно изменилась. В результате определенных усилий федеральных властей разделение налогов между федеральным бюджетами и бюджетами двух названных республик в 2001 г. стало происходить в соответствии с общероссийским законодательством^{^[3]}.

Однако с переходом на общие правила разделения налогов проблема особого статуса Татарстана и Башкирии решена, к сожалению, не была. В законе о федеральном бюджете на 2001 год появилась статья, в соответствии с которой Правительству РФ было разрешено «в целях урегулирования межбюджетных отношений» оказывать Татарстану и Башкортостану финансовую помощь. В результате зачисление в республиканские бюджеты дополнительных средств от собранных на территории республик федеральных налогов было заменено предоставлением республиканским бюджетам финансовой помощи (конкретные ее объемы в законе о федеральном бюджете утверждены не были). Об этом же свидетельствуют и цифры. По оценкам экспертов, зачисленные в республиканские бюджеты сверх установленных в федеральном законодательстве нормативов налоги составляли около четверти всех бюджетных доходов республик, при этом финансовой помощи Башкортостан и Татарстан почти не получали. По итогам 2001 г. доля финансовой помощи в доходах республиканских бюджетов составила около четверти (25% в Башкортостане и 23% в Татарстане).

Из закона о федеральном бюджете на 2002 г. статья подобного содержания исчезла, однако вместо текущей поддержки Татарстану и Башкирии стала оказываться инвестиционная поддержка. В 2001 г. была разработана и утверждена федеральная целевая программа «Социально-экономическое развитие Республики Татарстан до 2006 года» (постановление Правительства РФ № 625 от 24 августа 2001 г.), а еще через год — федеральная целевая программа «Социально-экономическое развитие Республики Башкортостан до 2006 года» (постановление Правительства РФ № 625 от 20 августа 2002 г.). Поскольку федеральное законодательство никак не регламентирует выбор регионов, для которых разрабатываются федеральные целевые программы, можно говорить о том, что особый статус Татарстана и Башкирии из формального превратился в неформальный.

Индивидуализация инвестиционной поддержки регионов

Основным инструментом инвестиционной поддержки субъектов Федерации с середины 90-х годов являются федеральные целевые программы социально-экономического развития регионов. При этом каких-либо четких критериев отбора регионов, социально-экономические проблемы которых должны решаться программными методами с участием федерального бюджета, никогда не существовало и до сих пор не существует.

Если посмотреть на перечень федеральных целевых программ, принимавшихся в период 1995-2000 гг., то окажется, что они касались самых разных по своему социально-экономическому положению субъектов Федерации, хотя в целом, конечно, по проблемным регионам было утверждено больше программ, нежели по относительно благополучным. Принятие или непринятие программы развития региона зависело исключительно от инициативности региональных властей, иначе трудно объяснить, почему, например, в Центральном экономическом районе были приняты программы для Брянской, Костромской и Тверской областям, но не было программы для самой проблемной в этом макрорегионе Ивановской области, или почему на Дальнем Востоке отдельная программа была принята по Якутии, являвшейся отнюдь не самым проблемным субъектом Федерации.

Своеобразным «решением» проблемы отсутствия четких критериев отбора регионов, по которым должны были разрабатываться федеральные целевые программы, стало значительное недофинансирование принимавшихся программ, т.е. реально на программы выделялось гораздо меньше средств по сравнению с утверждаемыми их объемами. При этом разные программы финансировались в разной степени, что было еще одним проявлением индивидуализации отношений Центра и регионов.

Федеральные власти признавали явную ненормальность сложившийся ситуации с целевыми программами региональной направленности, поэтому при подготовке закона о федеральном бюджете на 2002г. российское правительство пошло на резкое сокращение числа федеральных целевых программ социально-экономического развития регионов — с нескольких десятков до нескольких единиц (таблица 2).

Таблица 2

Утвержденные в законах о федеральном бюджете на 2002 и 2003 годы объемы
финансирования федеральных целевых программ (ФЦП) развития регионов

Названия программ	2002 год		2003 год
Названия программ	тыс. руб.	%	тыс. руб.	%
ФЦП «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002-2010 годы и до 2015 года)»	2021300	8,4	2652000	8,9
ФЦП «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996-2005 и до 2010 года»	726350	3,0	997100	3,3
ФЦП «Юг России»	2022900	8,4	2108484	7,1
ФЦП развития Калининградской области на период до 2010 года	492000	2,1	563740	1,9
ФЦП «Социально-экономическое развитие Курильские островов Сахалинской области (1994-2005 годы)»	319600	1,3	251752	0,8
ФЦП «Социально-экономическое развитие Республики Татарстан до 2006 года»	12264800	51,2	11264800	37,7
ФЦП «Социально-экономическое развитие Республики Башкортостан до 2006 года»	-	-	7350310	24,6
ФЦП «Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской Республики (2002 год и последующие годы)»	6109223	25,5	4678000	15,7
ИТОГО по федеральным программам развития регионов	23956173	100,0	29866186	100,00

Первоначальный перечень из 6 программ, несмотря на сохранявшееся отсутствие ясных критериев отбора поддерживаемых за счет федерального бюджета регионов, не вызывал особых сомнений. Сохраненная программа для Дальнего Востока и Забайкалья, а также вновь принятая программа «Юг России» — это программы для, бесспорно, двух самых проблемных российских макрорегионов. Калининградская область и Курильские острова — регионы с особым геостратегическим положением; проблемы Чеченской Республики также хорошо известны. Что касается еще одной новой программы «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации на 2002-2010 годы и до 2015 года», то по своему замыслу она предназначена для предоставления инвестиционной помощи всем субъектам Федерации, которые в ней нуждаются, на основе формализованных критериев и процедур.

Однако уже в 2001 году перечень федеральных целевых программ региональной направленности пополнился программой «Социально-экономическое развитие Республики Татарстан до 2006 года», а еще через год — программой «Социально-экономическое развитие Республики Башкортостан до 2006 года». Еще раз подчеркнем, что принятие этих программ — совершенно очевидная компенсация перехода Татарстана и Башкирии на общие для всех регионов правила межбюджетных отношений с федеральным бюджетом. Обращают на себя внимание и объемы средств, заложенные на реализацию этих программ– большие, чем на все остальные программы региональной направленности вместе взятые (таблица 2).

Если бы существовали четкие критерии отбора регионов, в отношении которых целесообразна разработка и осуществление программ, то программы по Татарстану и Башкирии никогда бы не появились (даже если признать необходимость определенного адаптационного периода для перехода республик на стандартные межбюджетные отношения, он явно не должен затягиваться на несколько лет).

Помимо отсутствия механизмов определения поддерживаемых территорий, еще одна причина индивидуализации инвестиционной поддержки регионов — отсутствие внятных критериев отбора проектов, которые должны реализовываться в рамках федеральных целевых программ. Зачастую в программы попадают объекты, которые вполне могут реализовываться без поддержки со стороны государства, и наоборот, важные для регионов объекты в программы либо вообще не попадают, либо финансируются в недостаточных объемах. В результате федеральные средства распределяются по регионам в значительной степени стихийно.

Стихийный характер распределения федеральных средств характерен не только для федеральных целевых программ социально-экономического развития регионов, но и для других, менее значимых инструментов инвестиционной поддержки регионов (например, закрытых административно-территориальных образований, наукоградов и т.д.), им свойственно такое же произвольное распределение федеральных средств. Совершенно произвольно выбирались и регионы для создания в них свободных экономических зон.

Индивидуализация текущей финансовой поддержки региональных бюджетов

В целом распределение финансовой помощи региональным бюджетам в настоящее время основывается на использовании формальных методик, межбюджетные отношения строятся на общих для всех территорий принципах, тем не менее существуют определенные возможности для установления неформальных отношений Центра и регионов. Еще раз повторим, что нельзя однозначно говорить о том, что определенная индивидуализация отношений (предоставление привилегий одним регионам и ущемление прав других территорий) устанавливается во всех случаях намеренно, однако возможности для этого существуют. К их числу относятся следующие.

1. На протяжении всего постсоветского периода регулярно пересматривались и, главное, продолжают пересматриваться пропорции разделения налогов между федеральными и региональными бюджетами. В разных регионах структура налоговых поступлений разная (в силу разной структуры экономики, уровня ее развития и т.д.), соответственно при передаче того или иного налога (или части налога) из федерального бюджета в региональные одни регионы приобретают больше, чем другие (или, наоборот, при передаче налога или части налога из региональных бюджетов в федеральный одни регионы теряют больше, чем другие).

2. Существующие методики распределения отдельных видов финансовой помощи в целом ряде случаев никак не обоснованы, что создает условия для «подгона» результатов расчетов под желаемый результат. В качестве наиболее наглядного и самого обсуждаемого примера можно привести методику расчета дотаций Фонда финансовой поддержки регионов. Один из элементов этой методики — определение нормативных потребностей регионов в расходах, которое осуществляется в основном за счет корректировки общефедеральных нормативов с помощью серии специальных коэффициентов, отражающих специфику регионов. При этом набор этих коэффициентов, их веса и т.д. никак не обоснованы.

Вызывает определенные сомнения и эффективность используемых методик. Главное, что в настоящее время не существует никаких механизмов, которые бы гарантировали, что получающий финансовую помощь регион не окажется гораздо более обеспеченным доходами по сравнению с регионами, финансовую помощь не получающими. На практике очень часто именно так и происходит. При таких результатах финансовой помощи в принципе нельзя говорить об ее объективности, и это тот факт, которым региональные власти возмущены, пожалуй, в наибольшей степени (подобный результат предоставления финансовой помощи означает то же самое, как если бы система подоходного налогообложения и социальной поддержки населения была бы такова, что безработный имел бы больший доход, чем относительно высокооплачиваемый работающий человек, платящий подоходный налог).

3. Распределение значительной части финансовой помощи региональным бюджетам утверждается в законах о федеральном бюджете. Однако из года в год законы о федеральном бюджете в этой части не исполняются, и фактические перечисленные в регионы средства далеко не всегда совпадают с утвержденными. При этом, естественно, одни регионы получают больше утвержденного для них объема средств, а другие меньше.

4. До сих пор сохраняются отдельные виды финансовой помощи, методики распределения которых неизвестны или в лучшем случае непрозрачны. Это касается распределения дотаций на обеспечение сбалансированности региональных бюджетов, дотаций и субвенций закрытым административно-территориальным образованиям и некоторых других видов финансовой помощи.

Таким образом, несмотря на то, что проблемой достижения равноправия субъектов Федерации в последние годы занимались довольно много, в настоящее время сохраняется еще немало способов установления индивидуальных отношений Центра и регионов. В дальнейшем ситуация, скорее всего, поменяется. В настоящее время федеральные власти готовы по крайней мере в некоторой степени формализовать процесс распределения федеральных инвестиций, обсуждаются некоторые вопросы, касающиеся дальнейшей формализации текущей финансовой помощи. При этом, однако, упорядочить предполагается распределение отнюдь не всех федеральных инвестиций, а только в рамках одной федеральной целевой программы «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации», маловероятен пересмотр уже существующих методик распределения текущей финансовой помощи регионам, поскольку к этим методикам субъекты Федерации якобы уже привыкли. Иначе говоря, более или менее полно проблема неравноправия регионов вряд ли будет решена.

[1] Подробно эволюция межбюджетных отношений в России в 90-е годы рассматривается в: Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. — М.: Дело, 2002.

[2] Подробно особенности региональной политики в России рассматриваются в: Кузнецова О.В. Экономическое развитие регионов: теоретические и практические аспекты государственного регулирования. — М.: УРСС, 2002.

[3] Более низкая доля федерального бюджета в налоговых доходах на территории Татарстана и Якутии в 2001 г. связана, в основном, с возвратом НДС экспортерам, и в этом отношении эти республики не отличаются от других экспортно-ориентированных регионов. Что касается акцизов, то доля в них федерального бюджета заметно различается по отдельным регионам, что связано с различиями в структуре акцизов по субъектам Федерации (т.е. Татарстан, Башкирия и Якутия не являются исключениями из общего правила).

ПОИСК ПО САЙТУ

Наш адрес: