Институт региональной политики

"Конституционное право: восточно-европейское обозрение", 2002, № 1

1. Законодательство, устанавливающее различия в статусе субъектов Федерации в экономической сфере

В соответствии с Конституцией РФ в составе Российской Федерации находятся 6 типов субъектов Федерации: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 10 автономных округов. Несмотря на провозглашенный принцип равноправия субъектов Федерации, Конституция установила довольно существенные различия между республиками и прочими регионами[1] в политической сфере (статус республики определяется конституцией, а не уставом, республики вправе устанавливать свои государственные языки), возможность вхождения автономных округов как субъектов Федерации в состав других субъектов Федерации.

В экономической сфере Конституция России напрямую никаких различий между субъектами Федерации не вводит. Однако можно назвать по крайней мере два случая опосредованного влияния “принадлежности” регионов к том или иному статусу на их экономическое развитие.

Первый случай — сложносоставные субъекты Федерации. Вхождение автономных округов в состав областей/края и, соответственно, разделение тем или иным образом между ними отдельных полномочий (делегирование автономными округами полномочий краю/областям, реализация совместных программ) в любом случае означает необходимость перераспределение бюджетных доходов между регионами внутри сложносоставных субъектов Федерации. Это перераспределение может осуществляться как в пользу автономных округов, так и областей/края, порождая конфликты между ними.

Второй случай — выделение в качестве отдельных субъектов Федерации городов федерального значения — Москвы и Санкт-Петербурга, которые являются фактическими центрами Московской и Ленинградской областей, а границы агломераций Москвы и Санкт-Петербурга выходят за пределы их официальных границ. Несовпадение границ административных и экономических районов в любой стране, и Россия не является исключением, порождает ряд сложностей и проблем (они будут рассмотрены ниже).

Реальные различия между субъектами Федерации, точнее говоря между республиками и остальными регионами, были установлены не Конституцией России, а договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами власти, и в еще большей степени — подписанными в составе этих договоров межправительственными соглашениями по отдельным вопросам. Такие договоры и соглашения были подписаны с более чем половиной субъектов Российской Федерации. Но история развития договорного процесса, когда первые договоры подписывались именно с республиками[2], а также включение именно в договоры с республиками положений, противоречащих Конституции России, позволяют говорить о том, что договоры о разграничении предметов ведения и полномочий установили особый статус республик. При этом в экономической сфере значительные преференции получили прежде всего Республики Татарстан, Башкортостан и Саха (Якутия).

Ряд исследователей указывает на факты проявления неравноправия регионов, связанные с бюджетно-финансовыми отношениями Федерации и ее субъектов, например, на разное выполнение плана по перечислению трансфертов в региональные бюджеты, на не всегда понятные мотивы предоставления регионами финансовой помощи или бюджетных ссуд, распределение которых между субъектами Федерации не утверждается в законе о федеральном бюджете и т.д. Однако подобного рода проблемы не имеют непосредственного отношения к вопросу о статусе субъектов Федерации. В данной статье речь идет лишь о тех положениях бюджетного законодательства, которые в явном виде устанавливают различия между субъектами Федерации разного статуса.

2. Различия в уровне экономического развития субъектов Федерации разного статуса

На наш взгляд, вполне справедливо говорить о том, что придание субъектам Российской Федерации различного статуса не имеет под собой сколь-либо серьезной экономической основы, а является лишь унаследованной от советских времен практикой. Различия в уровне экономического развития субъектов Федерации одного и того же статуса (особенно республик и автономных округов) сопоставимы с различиями между субъектами Федерации в целом (табл. 1). В каждой группе регионов есть субъекты Федерации как с низким, так и с высоким (по сравнению со среднероссийским) уровнем экономического развития. Однако необходимо отметить, что если среди краев и областей очень мало регионов с крайне низким уровнем экономического развития, то подавляющее большинство «национальных» субъектов Федерации — республик и автономных округов — отличает очень плохое состояние экономики.

Таблица 1

Величина добавленной стоимости во всех отраслях экономики
на душу населения с учетом региональных различий в прожиточном минимуме
в 1999 г. в % от среднего по РФ (РФ=100%)[3]

Статус субъекта Федерации	Максимальное значение	Минимальное значение	Отношение максимального значения к минимальному	Среднее отклонение показателя
Республики	167	14	12	33
Края	176	55	3	31
Области	136	45	3	18
Города федерального значения	188	88	2	50
Автономная область	47		-	-
Автономные округа	417	19	22	117
Все субъекты Федерации	417	14	29	35

Источник: расчеты автора по данным Госкомстата и Минфина России

Использовавшиеся в таблице 1 данные заслуживают отдельного комментария: неопределенность статуса автономных округов проявляется и в особенностях существующей статистики. Госкомстат России вплоть до настоящего времени приводит данные по сложносоставным субъектам Федерации в целом и по входящим в них автономным округам (т.е. данные собственно по областям/краю не публикуются). Некоторые данные по автономным округам не считаются — к их числу относится и валовый региональный продукт, который является показателем, наиболее адекватно отражающим различия между регионами в уровне их экономического развития. Минфин и МНС России рассматривают области/край и входящие в их состав автономные округа как самостоятельные субъекты Федерации (у каждого из них есть свой бюджет). Поскольку в расчетах финансовой помощи региональным бюджетам Минфин использует величины добавленной стоимости в отраслях экономики (которые отличаются от значений валового регионального продукта на величину чистых налогов на продукты), то, как это ни парадоксально, источником этих данных является именно Минфин, а не Госкомстат.

Среди республик выделяются высоким уровнем экономического развития только 4 субъекта Федерации — республики Коми, Татарстан, Башкортостан и Саха (Якутия). Основой их экономического благополучия является наличие в них богатых природных ресурсов. В Коми, Татарстане и Башкортостане это нефть и газ, в Якутии — алмазы. Представляется, что полученные Татарстаном, Башкортостаном и Якутией преференции в немалой степени были подкреплены именно имевшимся у этих регионов мощным экономическим (ресурсным) потенциалом и минимальной зависимостью от перечислений из федерального бюджета. В Республике Коми ситуация несколько иная. Имея высокий уровень бюджетных доходов на душу населения, регион тем не менее в значительной степени зависит от федерального бюджета из-за расположенной на ее территории угледобычи (республика вряд ли смогла бы самостоятельно решать проблемы своей угольной отрасли).

Среди автономных округов наиболее благополучная ситуация сложилась в Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком АО, узкоспециализированных на нефте — и газодобыче. Относительно благоприятна ситуация также в Ненецком АО, и также благодаря нефтедобыче.

3. Различия в статусе субъектов Федерации и их влияние на экономическое развитие

3.1. Индивидуализация бюджетных взаимоотношений

Как уже было сказано выше, принципиально иные по сравнению с другими регионами бюджетные взаимоотношения с Федерацией были установлены у Татарстана, Башкортостана и Якутии. Фактически особый статус эти республики приобрели еще в 1991-1992 гг. — с их территории (в отличие от других регионов) налоговые поступления в федеральный бюджет практически не перечислялись. Заключенные в составе договоров о разграничении полномочий и предметов ведения соглашения по бюджетным и налоговым вопросам лишь “легализовали” индивидуальные отношения трех названных республик с Федерацией.

Соглашение «О бюджетных взаимоотношениях между Российской Федерацией и Республикой Татарстан» было подписано 15 февраля 1994г.[4]. В соответствии с названным соглашением, для реализации делегированных Российской Федерации полномочий и для осуществления совместных программ с территории Татарстана в федеральный бюджет зачислялся 1% подоходного налога, а доля зачисляемого НДС должна была определяться в ежегодно заключаемых соглашениях между Министерствами финансов Российской Федерации и Татарстана. Для реализации экологических программ в республиканский бюджет должны были поступать подлежащие зачислению в федеральный бюджет акцизы на спирт, водку и ликеро-водочные изделия, акцизы на нефть и газ, плата за землю, доходы от приватизации, специальный налог для финансовой поддержки отраслей народного хозяйства.

Соглашение «Между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Башкортостан о бюджетных взаимоотношениях в 1994-1995 годах» было подписано 3 августа 1994 г. Согласно этому соглашению, для реализации экологических программ и принятых ранее решений по охране окружающей среды в республиканский бюджет должны были, как и в Татарстане, зачисляться акцизы на спирт, водку и ликеро-водочные изделия, акцизы на нефть и газ, плата за землю, специальный налог.

С Якутией межправительственное соглашение «В области бюджетных отношений» было подписано 28 июня 1995 г. В соответствии с этим документом, для ускорения расчетов между бюджетами, сокращения встречных финансовых потоков была разрешена передача республике расходов по финансированию отдельных федеральных программ с передачей в республиканский бюджет налогов и сборов, необходимых для финансирования этих расходов (объемы передаваемых доходов должны были ежегодно согласовываться).

Таким образом, Татарстан получил наибольшие преференции, Якутия — наименьшие.

Заключение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации и в их составе межправительственных соглашений в тот период времени отчасти позволяло разрешить политический конфликт между федеральными и республиканскими властями. Начиная с 1994 г. с территории Татарстана и Башкортостана началось перечисление налогов в федеральный бюджет, хотя его доля в собранных в республиках налогах вплоть до последнего времени оставалась гораздо ниже среднероссийской (особенно в Татарстане). С территории Якутии средства в федеральный бюджет не перечислялись вплоть до 1996 г., однако в последующие годы распределение налогов между федеральным и республиканским бюджетом в наибольшей степени среди трех республик было близко к среднероссийскому (таблица 2).

Несмотря на «легализацию» особого статуса, часть льгот, которыми пользовались республики, существовали лишь де-факто, но не де-юре. В частности, в апреле 2000 года сообщалось о подаче Министерством по налогам и сборам РФ искового заявления в Высший арбитражный суд «о взыскании налоговых платежей, не перечисленных Республикой Башкортостан в Дорожный фонд». Из Татарстана средства в Федеральный дорожный фонд также не поступали.

Таблица 2

Доли федерального бюджета в фактических поступлениях по налоговым

платежам в Татарстане, Башкортостане, Якутии и в среднем по России

(в % от общей суммы поступлений)

Вид налоговых поступлений	Территория	1995 г.	1996 г.	1997 г.	1998 г.	1999 г.	2000 г.	2001 г.
Всего налоговых поступлений*	Среднее по РФ	40,9	43,6	42,0	37,1	40,9	44,3	50,4
	Татарстан	22,7	19,0	24,6	11,1	12,3	15,2	31,9
	Башкортостан	26,2	27,0	27,8	17,8	25,3	31,1	49,4
	Саха (Якутия)	0,5	28,3	25,8	22,1	30,3	32,7	34,3
Налог на добавленную стоимость	Среднее по РФ	66,4	68,4	68,9	62,7	71,4	76,1	100,0
	Татарстан	41,1	37,9	41,5	22,4	22,4	22,7	100,0
	Башкортостан	43,6	59,7	58,7	51,2	63,9	47,8	100,0
	Саха (Якутия)	2,8	68,9	69,7	50,9	53,4	75,9	100,0
Акцизы	Среднее по РФ	75,3	84,4	80,6	74,8	75,2	77,4	82,6
	Татарстан	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	67,1
	Башкортостан	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	28,1	86,8
	Саха (Якутия)	0,0	35,5	40,1	47,2	53,9	48,7	55,5
Подоходный налог	Среднее по РФ	9,2	9,1	2,3	0,0	17,1	15,7	1,1
	Татарстан	8,0	7,4	6,7	0,0	4,4	7,8	1,1
	Башкортостан	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	9,6	1,0
	Саха (Якутия)	0,3	9,4	3,2	0,0	20,2	16,0	1,0

* Включая неналоговые доходы

Источник: расчеты автора по данным Министерства по налогам и сборам РФ

Возвращаясь к тезису о наличии значительного экономического потенциала как необходимом условии поддержания индивидуальных отношений с федеральным центром, в его подтверждение можно вспомнить ситуацию с Калмыкией лета-осени 1998 г. В августе 1998 г. Народный Хурал Республики Калмыкия принял решение, в результате которого в республиканский бюджет были незаконно перечислены 236 млн. рублей (для сравнения: объем перечисленных к августу 1998 г. трансфертов в бюджет республики равнялся 206 млн. рублей, причем эти средства составили 57% от годового плана трансфертов, тогда как в среднем по регионам план был выполнен на 44%[5]). В этом случае реакция федеральных органов власти на проявление налогового сепаратизма оказалась жесткой: Центральный Банк приостановил деятельность Национального Банка Республики Калмыкия, а Министерство финансов РФ — предоставление республике финансовой помощи и финансирование на ее территории федеральных программ. Поскольку вплоть до 1998 г. Калмыкия получала из федерального бюджета больше, чем перечислялось налогов с ее территории в федеральный бюджет, то Народный Хурал вынужден был отменить свое незаконное решение.

До 2000 г. федеральный власти не предпринимали сколько-либо действенных усилий по ликвидации особого бюджетного статуса Татарстана и Башкортостана, с приходом к власти В.В. Путина ситуация заметно изменилась. В результате предпринятых федеральными властями мер разделение налогов между федеральным бюджетами и бюджетами двух названных республик в текущем 2001 г. происходит в соответствии с российским законодательством[6]. В некоторой степени этому способствовала и проводимая реформа межбюджетных отношений, конечной целью которой является создание налоговой системы, построенной по принципу «один налог — один бюджет». Начиная с 2001 г., НДС поступает только в федеральный бюджет, подоходный налог почти полностью отдан в региональные бюджеты.

Однако говорить о том, что вопрос особого статуса республик решен полностью, пока преждевременно. В законе о федеральном бюджете на 2001 год появилась статья, в соответствии с которой Правительству РФ было разрешено «в целях урегулирования межбюджетных отношений» оказывать Татарстану и Башкортостану финансовую помощь, в т.ч. на «финансирование мероприятий и расходов организаций, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти на их территориях, а также федеральных целевых программ социально-экономического развития». В результате фактически оставление на территории республик дополнительных средств от федеральных налогов было заменено предоставлением республиканским бюджетам финансовой помощи (конкретные ее объемы в законе о федеральном бюджете утверждены не были). Об этом же свидетельствуют и цифры. По оценкам экспертов, зачисленные в республиканские бюджеты сверх установленных в федеральном законодательстве нормативов налоги составляли около четверти всех бюджетных доходов республик, при этом финансовой помощи Башкортостан и Татарстан почти не получали. По итогам 2001 г. доля финансовой помощи в доходах республиканских бюджетов составила около четверти (25% в Башкортостане и 23% в Татарстане).

Что касается закона о федеральном бюджете на 2002 г., то специально статьи в нем по рассматриваемым республикам нет. Однако по Татарстану была принята федеральная целевая программа «Социально-экономическое развитие Республики Татарстан до 2006 года» (Постановление Правительства РФ № 625 от 24 августа 2001 г.), причем в 2002 г. на ее реализацию предполагается выделить около 70% всех средств Фонда регионального развития (из которого финансируются федеральные целевые программы развития регионов). Само по себе принятие программы по Татарстану уже противоречит поставленной правительством задаче сокращения числа федеральных целевых программ (реализованной в отношении многих других регионов). Сомнительны и цели программы, в качестве которых назывались развитие промышленного производства в республике, адаптация ее социальной сферы и экономики к переходу на стандартные межбюджетные взаимоотношения. Что касается промышленности, то в Татарстане с ней ситуация на фоне других регионов вполне благополучна: республика входит в десятку регионов по объемам промышленного производства в расчете на душу населения. Что касается перехода к стандартным межбюджетным отношениям, то на это вряд ли требуется несколько лет.

В первоначальном проекте закона о федеральном бюджете на 2002 г. в финансовой помощи региональным бюджетам отдельной строкой были выделены дотации Башкортостану, однако в окончательной редакции закона их нет. Получит ли Башкортостан дополнительную финансовую помощь в 2002 г. пока неизвестно — в настоящее время еще сохраняется возможность перечисления регионам не утвержденных в законе о федеральном бюджете средств.

Неопределенной пока остается ситуация и договорами о разграничении полномочий. Летом 2001 г. начала работать Комиссия по разграничению полномочий и предметов ведения (главой которой является заместитель руководителя администрации Президента Дмитрий Козак). Одной из основных задач работы комиссии должно стать достижение большей четкости в разграничении полномочий между центром и регионами — для этого должны быть подготовлены соответствующие поправки в действующее законодательство. Подобное законодательство должно лишить смысла существование договоров, но возникновение политических препятствий для их расторжения (особенно с Татарстаном) вполне вероятно.

3.2. Сложносоставные субъекты Федерации

Рассматривая ситуацию со вхождением автономных округов в состав областей/края приходится сталкиваться, наверное, с единственным случаем, когда федеральное бюджетное законодательство дает явные преимущества регионам только из-за их статуса сложносоставных субъектов Федерации. Речь идет о платежах за добычу полезных ископаемых. Вплоть до 2002 г. в соответствии с законом «О недрах», в федеральный бюджет поступало 40% платежей за добычу углеводородного сырья, 25% платежей за добычу других полезных ископаемых, в региональные бюджеты — 30% и 25%, в местные бюджеты — 30% и 50% соответственно. Однако при добыче полезных ископаемых на территории автономного округа, входящего в состав края или области, платежи за добычу полезных ископаемых поступали в бюджет края или области за счет половины суммы платежей, поступавших в федеральный бюджет. То есть федеральный бюджет с территории автономных округов получал меньшую долю платежей за пользование недрами нежели с территории других субъектов Федерации. Особенно велики потери федерального бюджета были в Тюменской области.

В 2001 году федеральная исполнительная власть предприняла попытку ликвидировать подобную ситуацию: в проектах законов, касающихся налога на добычу полезных ископаемых (который с 1 января 2002 г. заменил платежи за пользование недрами, отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы и акцизы на нефть) предполагались равные правила распределения этого налога между уровнями бюджетной системы независимо от статуса субъектов Федерации. Однако это предложение встретило ожесточенное сопротивление регионов, которые в результате теряли бы значительную часть своих доходов. И в итоге был принят компромиссный вариант: если «обычные» субъекты Федерации получают (с 1 января 2002 г.) 20% от налога на добычу углеводородного сырья, то автономные округа — 20%, а области/край, в состав которых они входят — 5,5% (за счет доли федерального бюджета). Определение пропорций разделения налога на добычу других полезных ископаемых должно стать предметом соглашений между автономными округами и областями/краем[7].

Что касается взаимоотношений «внутри» сложносоставных субъектов Федерации — между областями/краем и автономными округами, то так же как и взаимоотношения между Федерацией и республиками, они зависят от наличия или отсутствия значительного экономического потенциала.

Наименьшие проблемы возникают в тех случаях, когда уровень экономического развития автономных округов крайне низок, и они, не будучи способными выполнять многие полномочия, делегируют их субъекту Федерации, в который они входят. В качестве примера можно привести Усть-Ордынский Бурятский автономный округ в Иркутской области.

В тех же случаях, когда области или краю есть что «делить» с автономными округами, то возникают неизбежные проблемы. Как уже было сказано выше, два автономных округа в Тюменской области — Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий — отличаются самыми высокими в России (и, естественно, более высокими, нежели в самой Тюменской области) значениями валового регионального продукта на душу населения и, следовательно, бюджетных доходов на душу населения. Боясь потерять часть своих доходов, власти этих автономных округов на протяжении нескольких лет вели твердую линию на выход из состава Тюменской области[8].

Проблемы дележа «лакомого куска» возникают и в Красноярском крае, только в отличие от Тюменской области здесь, наоборот, автономный округ претендует на часть доходов края. Предметом споров является Норильск — российский центр цветной металлургии, который «оторван» от основной части Красноярского края и фактически находится на территории Таймырского (Долгано-Ненецкого) АО. Однако еще с советских времен этот город находится в непосредственном подчинении у администрации края, а не округа. В ноябре 1995 г. был подписан Договор «О бюджетных отношениях между органами государственной власти края и Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа», однако он решил только один вопрос — о зачислении части налоговых платежей АО «Норильский комбинат» в окружной бюджет. Полностью нормализовать отношения между краем и округом этот договор, конечно же, не смог. В 2001-2002 гг. отношения между краем и автономным округом неоднократно обострялись, и связанный с налоговыми платежами предприятий цветной металлургии конфликт вплоть до настоящего времени не исчерпан.

3.3. Города федерального значения

Отделенность центров агломераций от их периферии, возникшая из-за выделения в качестве самостоятельных субъектов Федерации двух городов федерального значения, имеет свои «плюсы» и «минусы» как для самих городов — Москвы и Санкт-Петербурга, так и для окружающих их Московской и Ленинградской областей.

Проблемой и для городских, и для областных властей является необходимость совместного решения ряда проблем (и, соответственно, поиска компромисса в определении источников финансирования тех или иных расходов). Наиболее очевидным примером является транспорт: жители Московской области ездят на работу в Москву, жители Москвы — отдыхать в Подмосковье. Поэтому в решении проблем пригородного транспорта должны принимать участие и городские, и областные власти.

Уровень экономического развития Москвы выше уровня развития Московской области (что совершенно естественно: в области есть сельские районы, которые во всех промышленно развитых странах испытывают гораздо больше проблем, нежели крупные города). Если бы Москва и Московская область были единым субъектом Федерации, то Москва была бы вынуждена отдавать значительную часть своих доходов области (в других субъектах Федерации именно так и происходит: крупнейшие города регионов являются донорами для сельских районов). Соответственно, Москва от своей независимости от области «выигрывает», область — «проигрывает».

Для Подмосковья еще одной проблемой является недополучение подоходного налога. Жители области, работающие в Москве, большую часть подоходного налога платят тоже в Москве, а социальными услугами (школами, поликлиниками и т.д.) пользуются в Подмосковье. И не существует никакого закона, обязывающего налоговые службы перечислять подоходный налог, уплачиваемый жителями Московской области в Москве, в областной бюджет.

Аналогичная ситуация существует и в Санкт-Петербурге и Ленинградской области.

К «плюсам» для Московской и Ленинградской областей от их независимости от Москвы и Санкт-Петербурга можно причислить возможность для областных властей проводить собственную экономическую политику, в частности, привлекать больше инвестиций (известно, что в Московской области по сравнению с Москвой ниже стоимость аренды земли, проще получить разрешение на строительство тех или иных объектов).

4. Экономическая целесообразность различий в статусе субъектов Федерации

В качестве основного или одного из основных аргументов в пользу необходимости сохранения индивидуальных отношений между Федерацией и отдельными республиками (особенно активен в этом отношении Президент Татарстана М. Шаймиев) власти последних называют возможность более эффективного управления экономикой на региональном уровне за счет учета местной специфики, принятия более оперативных решений и т.д. Для того, чтобы понять, насколько подобные утверждения справедливы, достаточно сравнить динамику социально-экономического развития этих республик с динамикой развития других регионов. И такое сравнение показывает, что каких-либо заметных успехов в экономической сфере Татарстан, Башкортостан и Якутия не достигли.

Спад промышленного производства за 1991-1998 гг. в трех республиках был ниже среднероссийского (составившего 54%), однако сопоставим со спадом производства в других регионах, специализирующихся на экспортоориентированных отраслях. Так, в Якутии, где доля цветной металлургии (в т.ч. добычи алмазов) составляет около 2/3 промышленной продукции, спад производства составил 25%. В столь же узкоспециализированных (но уже на нефте — или газодобыче) Ненецком АО и Ямало-Ненецком АО — 4% и 28% соответственно. В Татарстане спад производства тоже был незначительным на фоне других регионов — 31%, но при этом такое же значение показателя было и в Белгородской области, немного большее — 32% — в Ульяновской и Вологодской областях. Башкортостан же вообще занимал 21-е место среди регионов.

В 1999-2001 гг. спад промышленного производства сменился его ростом. В 1999-2000 гг. темпы роста в Татарстане, Башкортостане и Якутии были ниже среднероссийских и заметно отставали от темпов роста во многих других регионах, и только в 2001 г. в Татарстане и Башкортостане увеличение объема промышленного производства несколько превысило среднероссийское. Не лучше ситуация и в сельском хозяйстве республик.

Довольно скромны позиции трех республик и в инвестиционной сфере. Так, например, по объему иностранных инвестиций за 5 лет — 1995-1999 гг., рассчитанных в долларах США на душу населения, среди всех регионов Татарстан занимал 9-е место, Якутия — 15-е, а Башкортостан — 51-е место. Инвестиционная привлекательность регионов в немалой степени определяется отраслевой структурой промышленности — наличием эскпортоориентированных отраслей. Татарстан же опередили не только регионы, специализирующиеся на таких отраслях, но и не имеющая богатых природных ресурсов Ленинградская область, и лишь немного отстает от Татарстана Новгородская область, также изначально не имевшая привлекательных для инвесторов отраслей.

Можно приводить и другие примеры. Очевидно, что экономического смысла в преференциях, которые были предоставлены Татарстану, Башкортостану и Якутии, не существует.

Совершенно неоправданным является и предоставление льгот сложносоставным субъектам Федерации по платежам за пользование недрами (с 2002 г. — налогу на добычу углеводородного сырья) — это несправедливо по отношению к другим регионам. Если непосредственно область или край выполняет те или иные функции для автономных округов, то необходимо достигать договоренностей между областью и округами о перераспределении бюджетных доходов, а не выделять им дополнительные средства за счет других регионов.

Что касается самого факта существования сложносоставных субъектов Федерации, то это вопрос довольно сложный. Совершенно очевидно, что регионы с численностью населения всего в несколько десятков тысяч человек (в Эвенкийском АО около 20 тыс. жителей, в Корякском — 30 тыс.) и имеющие крайне низкий уровень экономического развития не могут быть фактически самостоятельными субъектами Федерации (доля финансовой помощи в доходах бюджетов многих автономных округов больше 50%, а иногда и 80%, а объем этой финансовой помощи в несколько раз превышает объем зачисляемых с территории этих регионов налогов в федеральный бюджет). Представляется, что рано или поздно произойдет объединение автономных округов с областями/краем (тем более, что законодательная база для этого создана — 17 декабря Президентом был подписан федеральный конституционный закон (№6-ФКЗ) «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»). Вместе с тем форсировать этот процесс нет необходимости, поскольку существование таких округов не создает особых проблем — ни политических, ни экономических. В случае же с «богатыми» автономными округами скорее всего изначально должна была вестись речь об их полной самостоятельности. В любом случае, определение статуса Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов будет довольно сложной проблемой, равно как и будут возникать споры вокруг Норильска.

Во взаимоотношениях городов федерального значения и прилегающих к ним областей должна быть решена на федеральном уровне проблема уплаты подоходного налога по месту жительства (сложившаяся практика уплаты налога по месту работы неэффективна и несправедлива). Причем опыт решения этой проблемы уже существует в других странах, например, в Германии, где также существуют города-субъекты Федерации, и где налоговые службы занимаются перечислением налога, уплаченного по месту службы, в бюджеты по месту жительства. Возможно, что в будущем ради достижения большей экономической эффективности произойдет объединение Москвы и Московской области, Санкт-Петербурга и Ленинградской области.

[1] Термины “субъекты Российской Федерации”, “субъекты Федерации”, и “регионы” используются в данной статье как равнозначные.

[2] Первый договор был подписан в феврале 1994 г. с Татарстаном, в том же 1994 г. договоры были подписаны также с Кабардино-Балкарией и Башкортостаном, в 1995 г. — с Северной Осетией, Якутией, Бурятией, Удмуртией, и только в 1996 г. был подписан первый договор не с республикой (с Калининградской областью). Примечательно также, что в отличие от всех последующих договоров, называвшихся договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, первые три договора (с Татарстаном, Кабардино-Балкарией и Башкортостаном) носили название договоров о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий.

[3] Данные о величине добавленной стоимости публикуются примерно с двухлетним опозданием, поэтому на момент подготовки статьи имелись данные только за 1999 г. Корректировка на региональные значения прожиточного минимума позволяет учесть существующие между субъектами Федерации различия в уровне цен.

[4] 15 февраля 1999 г. истекал пятилетний срок действия соглашения с Татарстаном, между российским и республиканским руководством велись сложные переговоры по поводу подписания нового документа. В итоге 18 марта 1999 г. соглашение все же было заключено, но не передано широкой огласке.

[5] А. Лавров, В. Христенко. О значении воинствующего бюджетного федерализма: экономика и политика российского бюджета в свете мирового опыта // Экономический союз (ведомственное прил. «Российской газеты»). — 1998, № 48 (5 декабря), с. 4-5.

[6] Более низкая доля федерального бюджета в налоговых доходах на территории Татарстана и Якутии в 2001 г. связана, в основном, с возвратом НДС экспортерам, и в этом отношении эти республики не отличаются от других экспортно-ориентированных регионов. Что касается акцизов, то доля в них федерального бюджета заметно различается по отдельным регионам, что связано с различиями в структуре акцизов по субъектам Федерации (т.е. Татарстан, Башкирия и Якутия не являются исключениями из общего правила).

[7] Названные пропорции разделения налогов были установлены федеральным законом № 126-ФЗ от 08.08.2001, вносящем соответствующие изменения в Бюджетный кодекс России.

[8] Подробнее см. О. Пермякова. «Есть только миг между прошлым и будущим…» (выборы губернатора Тюменской области: 1996-2000)» // Власть. — 2000, №9, с.36-44.

ПОИСК ПО САЙТУ

Наш адрес: