Алексей Титков

За прошедшую неделю внешние рамки и стимулы, задаваемые решениями и пожеланиями федеральной власти, немного изменились – не общая линия, но, по крайней мере, некоторые оттенки.

За прошедшую неделю внешние рамки и стимулы, задаваемые решениями и пожеланиями федеральной власти, немного изменились — не общая линия, но, по крайней мере, некоторые оттенки.

Президент В. Путин, очевидно, по-прежнему ждет от губернаторов, которые хотят себя видеть на хорошем счету, своевременного, без задержки до 2009 г., проведения муниципальной реформы. Встреча президента с губернаторами Д. Зелениным (Тверская область) и А. Черногоровым (Ставропольский край) выглядела как демонстрация образцов успешной муниципальной реформы, которым должны следовать и другие губернаторы. Указ о поддержке социально-экономического развития Камчатской области и Корякского автономного округа, подписанный перед референдумом об их объединении, внесенный президентом в Думу проект поправок, регулирующих порядок объединения субъектов федерации, показывают, что федеральная власть по-прежнему заинтересована в кампании по объединению регионов — по крайней мере, регионов-“матрешек”.

В то же время было отложено до ноября, наверняка с согласия президента, рассмотрение в Думе законопроекта об участии партии, список которой получил наибольшее количество голосов, в определении кандидатов на наделение полномочиями главы регионов. Такая задержка означает, что новый закон, скорее всего, будет иметь практические последствия только с весны 2006 г., а выборы и назначения, оставшиеся в нынешнем году, будут проходить по уже сложившемуся порядку.

Состоявшиеся кадровые решения президента по кандидатурам глав регионов — на неделе им были предложены К. Илюмжинов (Калмыкия) и А. Черногоров (Ставропольский край) — были досрочными, последовавшими после подачи заявлений о доверии. В Ставропольском краем представление кандидата опять произошло с нарушением установленным сроков, с задержкой на полмесяца, причем часть политического торга, связанного с переназначением, на этот раз оказалась на удивление открытой для широкой публики. Сентябрьское заявление президента о том, что он не будет подавать на утверждение кандидатуру А. Черногорова, пока тот построит водопровод для пенсионерки Караченцовой с хутора Дегтяревский  — жест, который больше подошел бы раннему Ельцину или, скажем, Эвите Перрон — вызвало тогда много комментариев, большей частью иронических или скептических. Такой шаг президента, в какой-то мере объяснимый необходимостью уладить отношения со ставропольскими “единороссами”, значительная часть которых была настроена против переназначения А. Черногорова, привел к отходу от установленного графика рассмотрения вопроса о доверии. Стоит отметить, что в сделанном неделей раньше заявлении аналитиков фирмы “Standard & Poors”, отвечающих за рейтинги региональных и местных органов власти, о дополнительных рисках, связанных с практикой назначения губернаторов, назывался, в числе других самых показательных примеров, и ставропольский: «выходит, финансовая политика края, а значит, и его рейтинг зависят от строительства водопровода».

Ставропольский случай подтверждает — нагляднее, чем обычно — представление о переназначении того или иного губернатора как действии очень постепенном, о том, что подача заявлении о доверии происходит только после предварительных согласований с ответственными за решение вопроса. В ходе “прямой линии с президентом”, проховшей всего лишь на следующий день после подачи А. Черногоровым заявления о доверии, В. Путин уже сообщил гражданам, вопрос о ставропольском губернаторе решается “как раз в эти дни”, а документы на представление А. Черногорова ставропольским депутатам им, президентом, “уже подготовлены”  — слишком быстро для одного дня и слишком рано для планового “за 35 дней до окончания срока полномочий”.

Переназначение уже действующего губернатора после заявления о доверии позволяет, конечно, избежать одного из рисков, названных аналитиками “Standard & Poors” — появления во главе региона нового, разнее неизвестного кандидата, о программе и приоритетах которого можно только догадываться, но, с другой стороны, такой способ переназначения, как уже не раз отмечалось, ведет с сохранению во главе региона политиков, не всегда успешных и не всегда полезных для региона, мешает нормальной постепенной смене власти, которая происходила при системе прямых выборов. Как К. Илюмжинов, так и А. Черногоров на последних выборах в своих регионах выигрывали с небольшим преимуществом, после очень напряженной борьбы, и на следующих выборах, если бы они состоялись, тоже должны были бы преодолеть сильное сопротивление своих конкурентов — и вполне возможно, что выборы закончились бы уже не в их пользу.

В начале прошедшей недели были подведены итоги выборов в двух регионах — в Белгородской области, где проходили выборы в областную думу, и в Нижегородской, где избирались главы и депутаты местного самоуправления.

Белгородские выборы привлекали внимание прежде всего как площадка, на которой велась борьба между областной администрацией и столичной группой “Интеко”, обсуждалось, в основном, именно это противостояние, его самые острые моменты и его возможный исход. Статистический анализ результатов выборов показывает, однако, что для большинства белгородских избирателей этот конфликт, скорее всего, не был определяющим в их выборе.

Самым значимым в статистическом объяснении результатов белгородских выборов оказывается линия раздела, противопоставляющая голосование за “Единую Россию”, губернаторскую и президентскую партию, голосованию за левые партии, КПРФ и “Родину” (две этих партии заметно отличались по своему отношению к губернатору Е. Савченко и конфликту с “Интеко”, но в результатах выборов это отличие не просматривается), а также голосованию против всех партий. Иначе говоря, без активного вмешательства “Интеко”, с участием обычной, не “интековской”, ЛДПР, результаты белгородских выборов получились бы, скорее всего, примерно такими же.

Партии на выборах в Белгородскую областную Думу в пространстве двух основных факторов

(первый фактор объясняет 56%, второй — 17% общей вариации).

Выборы в Нижегородской области, прежде всего в Нижнем Новгороде, тоже рассматривались в связи с приходом в область, вместе с новым губернатором В. Шанцевым, “московской команды”, и с вызовами, возникшими из-за этого для нижегородских бизнес-групп. Значение такой интриги, если она и была, не стоит преувеличивать: следов соперничества “нижегородских” с “московскими” на этих выборах не видно, а логика прихода сильных предпринимателей в городские и региональные законодательные собрания точно так же прослеживается в регионах, где проблема внешней экспансии не стоит или стоит не так остро.

Результаты выборов в Нижегородскую городскую думу по партийным спискам совсем более слабо связаны с какими-либо столкновениями деловых интересов и объясняются, прежде всего, общей динамикой политических предпочтений на региональных и местных выборах: теряет позиции, как почти везде в крупных городах, “Единая Россия” (27,8%), успешно “раскручивается” Партия пенсионеров (17,2% и второе место), без больших изменений остается поддержка КПРФ (10,6%).

Значимые события, отмечающие очередной поворот в политическом развитии, произошли на неделе в Петербурге, Самаре и Сыктывкаре.

Решения Верховного суда России, принятые по жалобам судей Уставного суда Санкт-Петербурга, стали, пожалуй, последним важным эпизодом в затяжном противостоянии между городским правительством и Уставным судом. Отказ в удовлетворении жалоб судей, считавших неправомерным прекращение их полномочий, означает, что Уставной суд в своем прежнем виде, не устраивавшем городскую исполнительную власть, окончательно перестал существовать. Новый иск, теперь поданный в Конституционный суд, уже вряд ли повлияет на общий исход дела. Две соперничающие версии событий  — «городская исполнительная власть задушила, руками послушных ей депутатов, независимый судебный орган, служивший последним противовесом административному произволу» и «судьи, призванные решать основополагающие вопросы городского устройства, оказались амбициозными и неконструктивными, вышли за пределы своих полномочий, поэтому законодателям пришлось вмешаться и уточнить правовые нормы, регулирующие деятельность суда»  — обе по-своему верно описывающие ход конфликта и причины его возникновения.

Начало жесткого, “на поражение”, обмена ударами между губернатором и судьями обычно отсчитывают от мартовского решения Уставного суда, признавшего не соответствующим закону создание администрации губернатора. Вряд ли именно это решение стало последней каплей, сделавшей прямое столкновение неизбежным: губернаторская сторона, явно недовольная вынесенным решением, все-таки дала понять, что городское правительство приняло его и готово выполнять необходимые формальности. Пожалуй, куда более резкую реакцию вызвало принятие судом к рассмотрению запроса о законности ликвидации торговых павильонов на остановках городского транспорта. Заседание суда по делу о торговых павильонах, намеченное на июнь, так и не состоялось. Сначала работа суда была приостановлена в связи с решением Законодательного собрания о том, что регламент Уставного суда должен утверждаться не судьями, а депутатами — пришлось ждать, пока депутаты разработают и примут новый регламент; затем трое судей Уставного суда, лояльных городскому правительству, перестали приходить на заседания, так что суд остался без кворума для принятия решений. Депутаты Законодательного собрания, занявшие в конфликте сторону исполнительной власти, с тех пор с завидным постоянством попрекали судей тем, что они “занялись ларьками”. Вопрос о торговых павильонах на остановках, в котором прямо сталкиваются интересы мелких и средних торговых точек с интересами крупных рекламных компаний, городское правительство наверняка хотело бы решать самостоятельно, без вмешательства судей.

Потери исполнительной власти от одного только данного судебного решения были бы, возможно, не слишком большими, но, судя по всему, судьи были готовы и дальше активно пересматривать решения городского правительства, связанные с финансовыми вопросами и вопросами собственности. Формально Уставной суд не имеет права рассматривать какие-либо вопросы по собственной инициативе, но судьи, похоже, научились обходить это ограничение. В октябре 2004 г. судьи приняли толковании нормы закона Об Уставном суде”, касающейся порядка рассмотрения жалоб от граждан, в соответствии с которым жалобы граждан на нормативные акты городской исполнительной власти могут рассматриваться Уставным судом напрямую, без предварительного рассмотрения дела в суде общей юрисдикции. Вопрос об администрации губернатора стал предметом рассмотрения суда именно таким способом — по жалобе граждан, причем гражданином, подавшим жалобу, оказался студент юридического факультета Петербургского университета, деканом которого, по совместительству, является председатель Уставного суда Николай Кропачев. Нетрудно предположить, что на факультете, воспитавшем практически весь состав Уставного суда, и дальше обнаруживались бы, по мере необходимости, сознательные граждане, готовые оспорить то или иное постановление городского правительства. Решение, принятое затем Уставным судом, было бы, согласно закону, окончательным и не подлежащим обжалованию.

Превращение Уставного суда в еще одного сильного игрока, готового пересмотреть едва ли не любое решение городской исполнительной власти в области торговли, финансов и собственности, стало бы, конечно, чрезвычайно серьезной угрозой интересам городского правительства. Методы, которыми оно постаралось избавиться от этой опасности, заставили, наверно, всерьез забеспокоиться, пожалуй, всех судей всех уставных и конституционных судов в стране, и если не всех, то большинство специалистов по конституционному праву. Качество законодательных поправок, одна за другой принимавшихся городскими депутатами, видно из просто-напросто анекдотической истории с принятием в мае 2005 г. нормы, касающейся сроков полномочий уставных судей. Установив, что для в дальнейшем судьи Уставного суда будут избираться на шесть лет вместо пяти, и что “данное положение распространяется на судей Уставного суда Санкт-Петербурга, назначенных на должности после вступления в силу настоящего Закона Санкт-Петербурга”, они внесли эту нормы в основной текст закона “Об Уставном суде”, принятого в 2000 г. — и получилось, по буквальному смыслу текста, что норма о шестилетнем сроке должна распространяться и на нынешний состав суда. Буквально через неделю депутаты вынуждены были, поэтому, принимать новые поправки, касающиеся Уставного суда, опять написанные в спешке, “на коленке”, без долгого обдумывания. Судьи, конечно, сделали все возможное, чтобы истолковать промахи законодателей в свою пользу. С каждым ответным шагом и той, и другой стороны положение с Уставным судом становилось все более запутанным. Последние решения Верховного суда, похоже, позволяют городскому правительству считать противостояние завершившимся. Губернатор В. Матвиенко даже заявила на пресс-конференции 18 октября, посвященной итогам двух лет ее губернаторства, что никакого конфликта с Уставным судом нет и не было: «мы не страдаем правовым нигилизмом, с уважением относимся к Уставному суду и не нарушим баланс ветвей власти».

В отличие от Петербурга, где победитель в споре, скорее всего, уже определился, в Сыктывкаре решение городского суда по делу об отстранении в июне 2005 г. депутатами горсовета от должности мэра Сыктывкара Сергея Катунина — оно было принято незаконным и подлежащим отмене — принесет, скорее всего, только временную передышку в конфликте между депутатами горсовета — сторонниками и противниками С. Катунина, и между С. Катуниным и главой республики Валерием Торлоповым. В ближайшее время В. Торлопов, которому предстоит пройти переназначение главой республики, явно не заинтересован в обострении отношений с С. Катуниным, но полного примирения с сыктывкарским мэром, который за последний год стал руководителем регионального отделения партии “Родина” и перешел в жесткую оппозицию главе республики, почти наверняка не произойдет.

В Самаре, где с июня 2004 г. продолжается противостояние мэра города Георгия Лиманского с депутатским большинством Самарской городской думы, очередной виток конфликта был связан с регистрацией Минюстом нового городского устава, в соответствии с которым мэр города должен теперь избираться не на прямых выборах, а депутатами городской думы. Новый городской устав, принятый еще в марте 2005 г., был зарегистрирован только сейчас, после отставки начальника отдела законодательства управления Минюста по Приволжскому федеральному округу Игоря Хрулева, занимавшего в этом конфликте сторону мэра Самары. Против нового устава выступают, кроме мэра В. Лиманского, прокурор города Виктор Казберов и губернатор области Константин Титов, считающим необходимым сохранение в городе прямых выборов. Разрешить конфликт пыталась и проходившая на прошлой неделе чрезвычайная конференция регионального отделения партии “Единая Россия”, в которую входят все основные участники противостояния, но и она пока не смогла найти решения, приемлемого для всех сторон. Дальше, с приближением июня 2006 г., когда заканчивается срок полномочий мэра Г. Лиманского, конфликт, скорее всего, будет только обостряться.