Анна Осетрова

Стратегия развития сибирских регионов: изменений не будет? - Послание Президента Федеральному собранию: региональное значение. - Рабочие встречи Президента и губернаторов. - Чеченское двоевластие: что ответил Президент? - Парадоксы реализации национальных проектов.-Министры остались довольны развитием Мордовии. - Новые версии реформирования межбюджетных отношений от Министра финансов.

Несмотря на майские праздники, в прошедшие недели регионы не остались без внимания российских Президента и Правительства. Наиболее громкими общеполитическими событиями, безусловно, стали визит главы государства в Томск, приуроченный к российско-германскому саммиту, и обнародование традиционного послания Президента Федеральному собранию.

Более ярко выраженную региональную составляющую имело первое событие. Визит В. Путина в Томск, помимо двусторонних встреч с А. Меркель и членами Правительства Германии, был посвящен обсуждению политики по отношению к субъектам РФ, входящим в Сибирский федеральный округ. 26 апреля прошло совещание, посвященное социально-экономическому развитию субъектов Сибирского федерального округа с участием Президента, ключевых министров российского Правительства и глав сибирских регионов. Атмосфера встречи для всех ее участников была скорее малоприятной. Президент констатировал, что принятая еще в 2002 году Стратегия экономического развития Сибири не привела к серьезному подъему. Напомним, что основной акцент в программе был сделан на развитие сырьевого потенциала территории, прежде всего на добычу нефти и газа. Она совершенно не учитывала огромного научного и промышленного потенциала этой части страны и не рассматривала возможности развития сибирской экономики в сторону диверсификации.

При всей узконаправленности программы, в правительстве надеялись, что нефть, газ и транзит окажут влияние на сибирскую экономику и дадут толчок ее развитию. Но уже к 2005 году стало ясно, что программа не достигает поставленных целей, и ее надо пересматривать.

Сибирские губернаторы обсудили это месяцем раньше в Иркутске, когда ими было принято решение обратиться к Правительству России с предложением разработать Федеральную целевую программу (ФЦП) развития Сибири до 2020 года. Главы регионов надеялись утвердить на государственном уровне основные положения развития регионов округа, а также определить конкретные источники и механизмы его финансирования.

На встрече с Президентом разговор о необходимости принятия сибирской ФЦП вновь поднял губернатор Красноярского края Александр Хлопонин. Однако министры Герман Греф и Виктор Христенко недвусмысленно дали понять, что никакой новой ФЦП не будет. Они напомнили о существующих отраслевых и региональных программах, ломать и перекраивать которые федеральный центр не намерен. Президент молча слушал и никого в этом диалоге не поддержал. Это, скорее всего, означает, что о поддержке и продвижении на федеральном уровне желанной сибиряками программы говорить не приходится.

Наряду с этим в рамках встречи прозвучало несколько неожиданное решение В. Путина по поводу судьбы маршрута нефтепровода Восточная Сибирь  — Тихий океан. Теперь «Транснефти» предстоит подвинуть «трубу» как минимум на 40 км севернее Байкала. Несмотря на то, что такого поворота событий в споре вокруг нефтяной трубы и уникального озера мало кто ожидал, исход является весьма логичным: общественный резонанс получился слишком мощным, и центр предпочел не рисковать, учитывая, видимо, сложную внешнеполитическую обстановку и недавние упреки в фиктивности российской демократии со стороны не слишком дружественных стран.

Спустя две недели, 10 мая Владимир Путин огласил очередное послание Федеральному собранию. Это седьмое обращение главы государства к российскому Парламенту и, если ничего не изменится в Конституции, предпоследнее. Кратко резюмируем содержание выступления Президента. В. Путин отчитался о выполнении предыдущего Послания, напомнил о начале реализации четырех национальных проектов, обрисовал ближайшие экономические перспективы страны (развитие высокотехнологичных отраслей, вступление в ВТО, достижение полной конвертируемости рубля) и заявил, что нынешний «низкий уровень доверия граждан к отдельным институтам государственной власти и крупному бизнесу» обусловлен «переменами начала 90-х», в ходе которых «ни власть, ни бизнес» не оправдали «больших надежд миллионов людей», а «некоторые представители этих сообществ» беззастенчиво обогащались «за счет большинства граждан».

Далее последовало главное, по единодушному мнению всех зрителей и слушателей, место послания: Владимир Путин рассказал о том, что главными объектами заботы государства должны стать женщины и военные. Первым адресована озвученная в послании амбициозная программа стимулирования рождаемости, вторым  — не менее масштабный план модернизации вооруженных сил. При этом оба пункта, по мнению главы государства, неразрывно связаны между собой, поскольку «спокойное решение вопросов мирной жизни» возможно лишь в условиях адекватной реакции государства на «угрозы в сфере национальной безопасности».

О регионах Президентом была сказана только одна фраза: «Пора прекратить из Москвы руководить строительством школ, бань и канализаций». Это можно интерпретировать как призыв к дальнейшей передаче на уровень регионов и муниципалитетов мелких полномочий, которые еще остаются в ведении федерального центра.

Несмотря на немногословность Президента по поводу российских регионов, главы субъектов Федерации оценили традиционное послание как крайне значимое. Так, губернатор Санкт-Петербурга Валентина Матвиенко отметила, что все темы Послания «ложатся на кальку проблем региона». Она считает «очень правильным» акцент на демографическую ситуацию, которая сверхактуальна для северной столицы, население которой год от года сокращается. Тема демографии в президентском Послании получила одобрение не только на западе, но и на Дальнем Востоке страны. По мнению полпреда президента в Дальневосточном федеральном округе Камиля Исхакова, эта проблема затрагивает интересы каждого в отдельности человека, живущего в России: «Мы, дальневосточники, как никто иной ощутили на себе проблему демографии». А для Корякского автономного округа, по мнению губернатора автономии Олега Кожемяко, изменение демографической ситуации  — это вообще «вопрос выживания, поскольку для этого региона характерны высокая смертность, тяжелые заболевания, низкая рождаемость, отток населения». Ему вторит и губернатор Омской области Леонид Полежаев, который отмечает, что программа улучшения демографической ситуации в стране сработает еще эффективнее, «если усилия центра будут сложены с усилиями регионов».

Действительно, президентское Послание на этот раз имело по-настоящему общенациональный резонанс. Особенно обрадовались, конечно, женщины. Единственное, что несколько смущает так это тот факт, что ни одно из предыдущих Посланий не было реализовано на практике до конца или, по крайней мере, так, чтобы достигнутые изменения дошли до рядовых граждан. Плюс к этому общий тон выступления слишком пронизывали предвыборные мотивы и желание заполучить в качестве гарантированного электората женскую половину российского населения.

Прошедший период был также отмечен большим количеством встреч главы государства с региональными лидерами. Помимо совещания по вопросам развития регионов Сибирского федерального округа, В. Путин отдельно обсудил успехи и проблемы социально-экономического развития на встречах с В. Крессом (Томская область), Л. Полежаевым (Омская область) и Ш. Ооржаком (Республика Тыва), которые состоялись 26 апреля. Через два дня, 28 апреля, Президент провел рабочую встречу с губернатором Санкт-Петербурга В. Матвиенко, которая представила главе государства новый план застройки города и рассказала об успехах развития машиностроения в регионе. Она сообщила о ходе строительства завода «Toyota» и отметила, что компания Nissan приняла решение о строительстве предприятия на территории города. 4 мая Владимир Путин встретился с губернатором Мурманской области Юрием Евдокимовым. На встрече обсуждались вопросы социально-экономического развития области, в частности регулирование тарифов ЖКХ и обеспечение региона топливом.

Наконец, 5 мая Президент принял у себя президента и премьер-министра Чеченской республика А. Алханова и Р. Кадырова. Это, пожалуй, самая интересная из всех состоявшихся встреч с главами регионов, поскольку В. Путину пришлось выступить в роли третейского судьи в конфликте между двумя чеченскими лидерами. Предыстория конфликта достаточно длинна и запутанна. Согласно основному закону Чечни, принятому на референдуме 23 марта 2003 года, чеченский президент все еще избирается всенародным голосованием. В большинстве других кавказских республик это положение после октября 2004 года изменили парламенты, упростив процедуру до утверждения нового главы региона местными законодателями по представлению Президента. Но чеченская Конституция оказалась прочнее остальных: чтобы существенно изменить механизм формирования высших органов власти, требуется созыв так называемого Конституционного собрания. Что означает этот термин, в тексте Конституции не разъяснялось. Поэтому парламент поспешил принять соответствующий закон.

Теперь Конституционное собрание Чечни будет состоять из президента, премьер-министра, членов правительства, глав администраций районов, председателей судов, а также представителей общественных организаций. Кандидатуры этих представителей определяют президент и правительство республики. Всего в собрании будут заседать 125 человек, а это значит, что большинство из них войдут туда по должности. Таким образом, лояльное большинство будет обеспечено. Вопрос только в том, кому именно будет лояльно это большинство. По мнению ряда экспертов, изменение чеченской Конституции обеспечит возможность досрочной замены президента Алу Алханова. О вероятности такого развития событий говорят последние события в Грозном. В конце апреля имело место столкновение между охраной президента Алханова и премьер-министра Кадырова. Одновременно с этим появились сведения, что несколько министров возглавляемого им правительства прямо предложили Алу Алханову уйти в отставку.

Никаких официальных комментариев по поводу конфликта не делалось до тех пор, пока президент России Владимир Путин не провел встречу с обоими его участниками. После встречи президент Алханов весьма уверенно заявил, что остается в той должности, на которую его избрал чеченский народ, а имеющуюся в Чечне схему власти менять пока никто не собирается. В свою очередь Кадыров объявил слухи о возможности досрочной смены президента домыслами средств массовой информации. Судя по всему, Президент постарался объяснить чеченским руководителям, что ссоры между ними более чем неуместны в и без того непростой ситуации в республике, да и на всем Северном Кавказе. Думается, что ситуация на самом деле достаточно серьезная: в Чечне складывается очередное двоевластие. Если при Ахмате Кадырове русские премьер-министры  — Станислав Ильясов, Михаил Бабич, Анатолий Попов  — играли роль посланника Москвы, способного хотя бы отчасти ограничивать амбиции чеченского президента, то теперь, когда пост главы правительства стал его сын, в роли гаранта интересов Москвы или хотя бы какого-то противовеса молодому Кадырову может оказаться Алханов.

Говоря о встречах Президента с главами субъектов Федерации, нельзя не отметить еще два мероприятия, которые были посвящены одной теме. Речь идет о ставших уже традиционными визитах в регионы первого вице-премьера Д. Медведева с целью контроля хода реализации приоритетных национальных проектов. 28 апреля он посетил Ярославль, а 12 мая  — Ставропольский край. В Ярославле Дмитрий Медведев открыл новый футбольный стадион с искусственным покрытием и трибунами на тысячу мест, который был построен на средства нефтегазовой компании «Славнефть». Этот проект, обошедшийся в 2 млн. долл., был реализован по инициативе губернатора Ярославской области Анатолия Лисицына и губернатора Чукотки Романа Абрамовича. Однако собственно целью визита стало посещение станции скорой помощи, где сельским районам области будут торжественно переданы машины скорой помощи, приобретенные на федеральные средства в рамках национального проекта «Здравоохранение». Затем вице-премьер посетил стройплощадку современного перинатального центра, строительство которого оценивается в сумму более 1 млрд. руб. и финансируется совместными усилиями региона и Москвы.

В Ставрополье Дмитрий Медведев изучал лучшие образцы сельского хозяйства края. Видимо, они ему понравились, в отличие от исполнительской дисциплины на всех уровнях власти и работы банковской системы, упорно не желающей выдавать сельскохозяйственные кредиты. Подобные недоразумения вице-премьер призвал исправлять и пообещал разобраться. За пределами прогрессивной ставропольской фермы все оказалось, как всегда, не так благополучно. Созвав на совещание всех глав регионов Южного округа, Медведев сообщил: «Мы все время говорим о результатах, но перестали говорить о дисциплине». Направления, больше всего нуждающиеся в дисциплине, он сам же и обозначил: наведение порядка в процессе оформления земельных участков и создание доступа к получению сельскохозяйственных кредитов.

Речь идет, безусловно, о ключевых проблемах реализации национального проекта «АПК», и прекрасно, что руководство страны их осознает. Но слова Д. Медведева вызывают недоумение в силу того, что именно эти мероприятия предусматривались в ходе реализации нацпроекта. Ведь в этих областях губернаторы мало что могут изменить, а сами фермеры  — тем более. Получается, что федеральная власть признает, что пока не может выполнить взятых на себя обязательств, требуя при этом результатов от регионов. В национальных мегапроектах Кремля изначально все было очень запутано, а теперь они все больше походит на абсурд.

Еще одним важным для регионов событием стало обсуждение на заседании Правительства РФ социально-экономического развития Республики Мордовия, которое состоялось 5 мая. Напомним, что это второй опыт заслушивания докладов губернаторов кабинетом министров. Два месяца назад перед Правительством выступил глава Воронежской области В. Кулаков. Тогда М. Фрадков остался крайне недоволен выступлением главы региона, но философично заметил, что «первый блин комом». Докладом Н. Меркушкина, напротив, все остались довольны. «Доклад очень хороший, у республики накоплен богатый опыт работы в муниципалитетах, который может стать образцом для других субъектов»,  — заявил после заседания Д. Медведев.

Несмотря на то, что в Республике Мордовия отсутствуют полезные ископаемые, она демонстрирует быстрые темпы социально-экономического роста, по сравнению с другими регионами России. По словам главы республики, с 2000 года реальные доходы населения республики выросли в 1,6 раза, а заработная плата  — в 2,4 раза. Количество людей с доходами ниже прожиточного минимума сократилось с 53% до 26%. Однако, отметил Меркушкин, средняя зарплата в республике  — все еще мала (5 тыс. 100 рублей). Серьезным препятствиям для экономического развития региона, в частности, гражданского машиностроения, является конкуренция украинских вагоностроителей, которую республика чаще всего проигрывает. Это связано с тем, что украинские вагоностроители пользуются выгодами регулирования государством цен на металл, а в России такая политика не практикуется. Н. Меркушкин считает, что возглавляемый им регион вполне может быть недотационным. Для этого необходимо построить в республике ГРЭС: это позволит ей за пять-шесть лет выйти на полное самофинансирование. Он также подчеркнул, что это невероятно важно и для соседних энергодефицитных Нижегородской и Пензенской областей.

Немаловажным событием стало продолжение обсуждения взглядов федерального центра на политику межбюджетных отношений, которую планируется радикально модифицировать. 12 мая в Екатеринбурге на совете при полномочном представителе президента в Уральском федеральном округе министр финансов Алексей Кудрин предложил разделить российские регионы на три группы в соответствие с уровнем бюджетной обеспеченности. Первую группу составят высокодотационные регионы, бюджет которых наполняется за счет федеральных средств более чем на 60%. Вторую группу образуют субъекты, в бюджетах которых федеральные вливания занимают от 20 до 60%. В свою очередь, субъекты с низким уровнем федеральных дотаций и недотационные будут объединены в третью группу. При этом Правительство намерено вкладывать средства в первую очередь в субъекты второй группы, чтобы стимулировать их доходы, в то время как для регионов первой и третьей группы практически ничего не изменится.

Напомним, что в ноябре 2005 года Министерство финансов уже предлагало ввести в межбюджетные отношения понятие «отрицательных трансфертов». Предполагалось, что благополучные и богатые регионы будут направлять часть прибыли федеральным властям, которые, в свою очередь, распределят деньги в пользу бедных регионов. Сейчас Минфин отступил от своего прошлогоднего предложения и решил оставить в покое наиболее богатые и самые неблагополучные регионы, предполагая сосредоточиться на «середняке».

Нововведением явно будут недовольны как благополучные, так и проблемные регионы, поддержку которых федеральный центр больше наращивать не намерен. И это стало понятно уже в ходе встречи министра финансов с уральскими губернаторами. Так, глава Челябинской области Петр Сумин возмущенно заявил, что в 2005 году в регион была передана дополнительная финансовая нагрузка в размере 1,1 млрд. руб., в то время как в пользу федерального бюджета было изъято 1,4 млрд. руб. Его поддержала и вице-премьер свердловского правительства Галина Ковалева, которая указала на то, что в результате действий федерального центра в региональном бюджете не хватает средств на развитие области. Она предложила повысить ставку налога на прибыль с 17% до 21% и отдать субъектам 100% платежей за пользование лесным и водным фондами.

Таким образом, решение федерального правительства поддерживать средние по бюджетной обеспеченности регионы представляет некоторое отступление от ранее анонсированных принципов реформирования бюджетной политики. Вообще налицо несогласованность действий федерального центра по модификации межбюджетных отношений: заявления Д. Козака о введении внешнего финансового управления в высокодотационных регионах, планы Министерства регионального развития о первоочередном бюджетном стимулировании благополучных регионов, многочисленные заявления Министерства финансов. По содержанию одно зачастую противоречит другому. Пока эти намерения остаются на уровне заявлений  — ничего страшного в подобных разногласиях, возможно, и нет, но как только будет запущен процесс нормотворчества в этом направлении, последствия могут быть плачевными.