Анна Осетрова

На прошлой неделе на федеральном уровне весьма активно обсуждалась самая актуальная региональная проблематика, причем как в наиболее общих ее моментах, так и в плане конкретных действий и мер.

Прежде всего, хотелось бы отметить событие, которое продемонстрировало четкий федеральный курс на институциональное закрепление контроля развития субъектов РФ и осуществления спланированной региональной политики. В четверг на традиционном заседании Правительства РФ министр регионального развития В. Яковлев докладывал о результатах работы в 2005 году и основных направлениях деятельности на 2006-2008 годы подведомственного ему министерства. Основным итогом работы можно считать проект стратегии социально-экономического развития российских регионов. Окончательный вариант этого концептуального для федеральной региональной политики документа пока еще не готов, но активно формируется в Министерства на основе разрабатываемых сейчас совместно с субъектами РФ региональных стратегий. По словам В.Яковлева, к настоящему времени уже рассмотрены стратегические документы 33 субъектов РФ, ориентированные на срок от 5 до 30 лет.

В ходе доклада министра и дискуссии, возникшей вокруг него, В. Яковлев выступил с предложением о создании новой Федеральной структуры: агентства регионального развития и территориального планирования. По его мнению, именно здесь должны заниматься стимулированием разработки программ социально-экономического развития субъектов Федерации и реализацией в регионах федеральных социально-экономических реформ. По словам В.Яковлева, Минрегионразвития обращалось с предложением о создании нового агентства к Президенту и Правительству, но такое решение было отложено. «Надеюсь, что агентство получит признание, если не через год, то через два», - сказал В.Яковлев.

Обозначение таких сроков слегка пугает: если окончательное завершение стратегии социально-экономического развития регионов РФ зависит от работы несуществующего пока федерального ведомства, то это может существенно затянуть подготовку документа и официальный старт практических мероприятий по ускорению регионального развития российских регионов.

Также немаловажным, на наш взгляд, является тема стратегии работы самого министерства. В качестве стратегических направлений работы Министерства регионального развития выделено пять основных целей. Первое приоритетное направление работы - это «создание условий для ускорения социально-экономического развития регионов России». Для этого необходима разработка единой системы мер содействия пространственному развитию, которые, по мнению руководителя Минрегиона, будут способствовать приросту объема совокупных инвестиций восновной капитал надушу населения внаиболее стабильно развивающихся регионах в2007 году на14%, в 2008 году - до 16%.

Вторая стратегическая цель работы профильного министерства была определена как «совершенствование федеративных отношений и государственного управления, становление местного самоуправления в России». В рамках этого пункта определено три частных задачи: содействие развитию федеративных отношений и государственного управления; содействие совершенствованию эффективной системы разграничения полномочий между уровнями власти; содействие органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления в проведении реформ местного самоуправления.

Третье направление связано с реализацией государственной национальной политики, этнокультурным развитием народов России, гармонизацией межнациональных отношений.

В качестве четвертой и пятой целей министр отметил необходимость содействовать развитию институтов гражданского общества в этнокультурной сфере и создание условий для повышения обеспеченности населения благоустроенным жильем.

Выделение этих ключевых направлений, конечно, воодушевляет. Однако безусловным минусом является то, что В. Яковлев ничего не говорит о методах, с помощью которых все эти цели будут достигаться. И здесь речь идет, прежде всего, о том, какую региональную политику выберет в качестве приоритетной федеральный центр: практику выравнивания регионов или стимулирование развития точек роста (подробнее на эту тему см. «Дискуссия о региональной политике в газете «Ведомости»). Из доклада о планах работы Министерства этого пока не ясно.

Следующий блок событий, так или иначе, связан с национальными проектами. Во-первых, на этой неделе состоялось заседание Государственного Совета при Президенте РФ, на котором обсуждались проблемы современного российского образования, улучшение ситуации в котором обозначена в качестве одного из приоритетных национальных проектов. На встрече говорилось об увеличении федеральной финансовой поддержки образовательных учреждений. В. Путин подчеркнул, что если в 2005 году на образование было потрачено 5 миллиардов рублей, то в текущем году эта статья расходов вырастет в три раза. Кроме этого, говорилось о повсеместном внедрении новой системы финансирования школ - нормативно-подушевой, где оплата труда будет производиться не по принципу объема работы, а по количеству учеников в классе и школе.

Члены Госовета решили, что в настоящее время важно в самые короткие сроки определить источники финансирования на региональном и муниципальном уровнях и заранее пресечь любые попытки уменьшить эту финансовую базу. При этом действовать надо очень аккуратно, постепенно расширяя географию, в первую очередь за счет тех регионов, которые уже готовы к модернизации.

Несмотря на то, что чиновники исполнительной власти очень положительно оценивают перспективы системы нормативного подушевого финансирования, это новшество имеет массу недостатков (в том числе и при реализации в регионах), о которых на заседании Государственного Совета предпочли умолчать. Напомним, что пока большинство российских школ финансируется по сметному принципу, независимо от числа учащихся. 7 июля 2003 года был принят закон ФЗ № 123, по которому выполнение образовательного стандарта обеспечивают субвенции, передаваемые из регионального бюджета на местный уровень. А их объем рассчитывается как раз в соответствии с нормативами, установленными в данном регионе. Норматив включает в себя зарплату учителя и учебные расходы в расчете на одного учащегося. Дополнительно из муниципальных бюджетов выделяются средства на содержание зданий и оплату коммунальных услуг. Основной расчетный показатель – класс-комплект в 25 человек. Однако при этом фактическая наполняемость классов по стране – всего 15 человек. А это естественно ведет к незаслуженному сокращению общего финансирования школы. Кроме этого, федеральные нормативные акты позволяют региональным властям разрабатывать альтернативные системы оплаты труда педагогов. К примеру, в объявленных образцовыми по внедрению новой схемы регионами – Тюменской области и Санкт-Петербурге – ситуация очень даже не простая. В Тюменской области оплата труда зависит от того, какой предмет преподает учитель. Причем, в списке второсортных предметов почему-то оказались биология, история, ИЗО. А в Петербурге зарплата зависит от стажа. Естественно это закрывает дорогу в школы молодым специалистам.

В общем, система требует доработки и оптимизации, прежде чем будет растиражирована на все регионы России.

Вторым заметным событием из сюжета с региональным аспектом реализации приоритетных национальных проектов на этой неделе стало утверждением Правительством РФ перечня федеральных центров высоких медицинских технологий и объем средств, выделяемых на их строительство. По словам премьер-министра РФ Михаила Фрадкова это необходимо «в целях повышения доступности для населения Российской Федерации дорогостоящей высокотехнологичной медицинской помощи». Строительство центров финансируется за счет государственных капитальных вложений, предусмотренных на реализацию Федеральной адресной инвестиционной программы на 2006 год, в размере 12,6 миллиарда рублей.

Так, на строительство Федерального центра сердечно-сосудистой хирургии (Астрахань), Федерального центра травматологии, ортопедии и эндопротезирования (Краснодар), Федерального центра сердечно-сосудистой хирургии (Пенза) и Федерального центра травматологии, ортопедии и эндопротезирования (Чебоксары) будет выделено по 2,05 миллиарда рублей. На строительство Федерального центра сердечно-сосудистой хирургии (Красноярск), Федерального центра нейрохирургии (Тюмень), Федерального центра сердечно-сосудистой хирургии (Хабаровск) направляется по 1,025 миллиарда рублей, на строительство Федерального научно-клинического центра детской гематологии, онкологии и иммунологии (Москва) - 1,325 миллиарда рублей.

В нынешнем году начнется возведение четырех федеральных центров сердечно-сосудистой хирургии в Астрахани, Красноярске, Хабаровске и Пензе, двух федеральных центров травматологии, ортопедии и эндопротезирования в Краснодаре и Чебоксарах, федерального центра нейрохирургии в Тюмени и федерального научно-клинического центра детской гематологии, онкологии и иммунологии в Москве. Строительство будет вестись с использованием быстровозводимых модульных элементов (блоков), оснащенных медицинским, инженерно-техническим оборудованием и мебелью. Поэтому первая очередь центров будут сданы уже в 2006 году.

И, наконец, третий блок событий – законотворческая деятельность Государственной Думы РФ на минувшей неделе. Во-первых, нижняя палата российского Парламента наконец-то рассмотрела законопроект «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и пари» в первом чтении. Напомним, этот законопроект был внесён депутатами Государственной Думы В.Г.Драгановым, Г.Г.Лазаревым, Ю.Г. Медведевым, В.Р. Мединским ещё 7 февраля 2006 года, но рассмотрение его неоднократно откладывалось, в связи с постоянно возникающими вокруг него напряженными дискуссиями по поводу того, что этот законопроект откровенно создавался в интересах крупных игорных компаний и пишется под их диктовку. В средствах массовой информации этот документ иначе как скандальный не назывался. Итак, согласно законопроекту, разрешены будут только 4 вида деятельности: деятельность казино, деятельность залов игровых автоматов, деятельность тотализаторов и деятельность букмекерских контор. Основными принципами существования этих организаций станут: обязательное лицензирование, наличие чистых активов в размере не менее 600 млн. руб., технологически заложенный средний процент денежного выигрыша каждого игрового автомата не менее 80%, запрет заниматься какой-либо иной деятельностью, кроме организации и проведения азартных игр и (или) пари и оказание сопутствующих азартным играм (пари) услуг.

Для уменьшения числа организаций игорного бизнеса предусмотрена процедура квотирования, в которой основным распорядителем оказываются местные власти. Размер квоты определяется для каждого субъекта РФ в зависимости от численности проживающего на его территории населения из расчета 1 игорное заведение на 200 тыс. человек. Для Москвы, Санкт-Петербурга и городов-курортников соотношение другое - 1 игорное заведение на 100 тыс. человек. Организации игорного бизнеса, получившие лицензию, должны получить еще разрешение на открытие игорного заведения в конкретном муниципальном образовании. Разрешения распределяются на аукционе, порядок и условия проведения определяются Правительством, а непосредственно их организует субъект РФ. До 1 июля 2007 г. региональные власти должны принять решение - нужно ли им открывать игорные заведения на своих территориях, то есть распределять или не распределять разрешения.

Альтернативный законопроект Александра Лебедева и Андрея Самошина, предполагавший вывод всех игорных заведений и тотализаторов на 1 км за пределы населенных пунктов, депутаты отклонили. Уже профильный комитет выдал на документ отрицательное заключение, сославшись на то, что создание игорных «резерваций» на практике обернется сокращением налогооблагаемой базы в регионах.

В итоге получилось, что для крупного игорного бизнеса ничего по существу не изменится. Плюс к этому они поделят между собой части рынка, которые освободятся в результате ликвидации мелких и средних компаний. И никакого удаления игорных заведений за пределы городов не произойдет, в чем, в общем-то, и не приходилось сомневаться.

Так же на этой неделе Государственная Дума одобрила во втором чтении не менее спорный и скандальный проект – новую редакцию Водного кодекса, по сути отменяющего государственный контроль и управление водными объектами и создающий правовую базу для приватизации рек, озёр, других водных объектов через их аренду с последующим выкупом в частную собственность.

305 депутатов или 99% представителей фракции «Единая Россия» и 33 либерал-демократа проголосовали «за», остальные политические силы высказались «против». Притом, что три комиссии Общественной палаты РФ, а именно: комиссия по социальному развитию, комиссия по вопросам здравоохранения, комиссия по культурному наследию потребовали проведения общественной экспертизы проекта Водного кодекса. Однако это не помешало законопроекту пройти второе чтение.

Несмотря на то, что эксперты находят в новом Водном кодексе огромное множество оснований для критики, наиболее спорным (в том числе и с точки зрения перспектив для регионов) является положение о замене разрешительного порядка предоставления водных объектов в пользование на гражданско-правовой, договорный порядок. В результате такой замены уменьшаются возможности государства как собственника водных объектов. Органы государственной власти не только не вправе будут изменить условия договора, но даже приостановить водопользование, несовместимое с охраной окружающей среды и здоровья граждан, в требуемые сроки. Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти лишается права осуществлять контроль за использованием водных объектов, соблюдением условий водопользования, права оформления предписаний недобросовестным водопользователям и превращается в статиста.

Особую опасность представляет положение законопроекта о наделении водопользователей правом передачи своих прав другим лицам. Тем самым создаются условия для формирования монопольных водных отношений, роста коррупции и криминализации водопользования. Распространение права собственности граждан и предприятий на пруды и обводненные карьеры, расположенные в границах земельного участка, находящегося в их собственности, приведет к огромному количеству конфликтов. Например, у реки, находящейся в федеральной собственности, объявятся десятки других собственников, поскольку проточные озеро или обводненный карьер либо пруд являются составной частью реки. Передача прудов, являющихся в ряде регионов единственным источником питьевого водоснабжения, в частную собственность может спровоцировать кризис водоснабжения и социальную напряженность.

Еще более тяжкие последствия может повлечь подмена декларируемого в статье 3 законопроекта бассейнового принципа управления использованием и охраной водных объектов на региональный. В статье 26 органы власти субъектов Федерации наделяются полномочиями по управлению и распоряжению водными объектами, расположенными в пределах их границ. Это может привести к хаосу в использовании водных объектов, игнорированию прав и законных интересов граждан, возникновению неразрешимых противоречий между субъектами Российской Федерации, а также между Россией и странами-соседями.