Ольга Кузнецова

Прошедший 2005 год был довольно богат на события, связанные с федеральной политикой в регионах.

Прошедший 2005 год был довольно богат на события, связанные с федеральной политикой в регионах. Нельзя не упомянуть о таких событиях (точнее, группах событий), как:

• вступившее с начала 2005 года в силу законодательство о монетизации льгот, имевшее довольно громкие последствия и сопровождавшееся (во многом вынужденно) серией федеральных решений, в т.ч. в отношении дополнительной финансовой поддержки регионов,
• подготовка к вступлению в силу с 1 января 2006 года федерального закона о местном самоуправлении и внесение поправок в этот закон,
• принятие решений по особым экономическим зонам, в том числе в отношении особой экономической зоне в Калининградской области, и начало реализации этих решений,
• целая серия решений в сфере межбюджетных отношений, ни одно из которых не является громким и значимым само по себе, но которые в совокупности иллюстрируют динамичность этой сферы деятельности федеральных властей,
• внесение корректив в принятое в предыдущем, 2004 году законодательство по разграничению полномочий между федеральными и региональными органами власти, причем поправки были направлены на возврат регионам части утерянных ими полномочий,
• первый год деятельности созданного осенью 2004 года Министерства регионального развития России, одним из наиболее интересных моментов в деятельности которого можно назвать подготовку концепции стратегии социально-экономического развития российских регионов,
• утверждение в составе Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу принципиально нового по своему содержанию раздела по региональной проблематике,
• возросший интерес федеральных властей к социально-экономическому развитию Востока страны, выразившийся в том числе в неоднократных поездках руководства страны в восточные регионы.

Особые экономические зоны

Начать подведение итогов 2005 года с особых экономических зон заставляет то обстоятельство, что появление законодательства по ОЭЗ и самих ОЭЗ является, пожалуй, единственным прорывным событием года во взаимоотношениях с регионами – все остальные вполне укладываются в складывавшуюся в предыдущие годы логику событий. Принципиально новым явлением стала готовность федеральных властей создавать особые условия для инвесторов по территориальному принципу (не по всей стране, а на ограниченных участках территории), причем не для регионов с изначально особыми условиями хозяйствованиями (вроде изолированной от остальной территории страны Калининградской области), а для «обычных».

События, связанные с принятием и реализацией федерального закона «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» развивались в 2005 году чрезвычайно стремительно. Вплоть до конца 2004 года ничто особо не предвещало того, что решение будет наконец-то принято. Идея принятия закона и его первая версия появились в Минэкономразвития России еще в 2001 году, но за три с лишним года законопроект так и не удалось согласовать с Минфином России, выступавшим резко «против» предусматривавшихся законом налоговых льгот для инвесторов. В начале 2005 года Минэкономразвития России все же смог отстоять необходимость принятия закона об ОЭЗ. В январе в ходе своей поездки в Новосибирск Президент России В.В.Путин попросил правительство поторопиться с принятием решения по созданию зон для высокотехнологичных производств. 16 февраля Минэкономразвития России внесло законопроект об ОЭЗ в правительство, на заседании которого он был рассмотрен 10 марта. Госдума успела принять закон до конца весенней сессии, и 22 июля он был подписан Президентом.

Суть закона очень коротко такова. Особые экономические зоны создаются двух типов: промышленно-производственные и технико-внедренческие, площадь которых не может превышать 20 и 2 квадратных километра соответственно. На момент создания ОЭЗ на их территории может располагаться только инфраструктура и вузы для технико-внедренческих зон (не может быть жилья, предприятий). ОЭЗ создаются на основе конкурса регионов за право их создания. Резиденты ОЭЗ при соблюдении определенных условий (по видам производимой продукции, отсутствии деятельности за пределами ОЭЗ, осуществлении определенного объема инвестиций в промышленно-производственных зонах) получают определенный набор льгот – налоговых, таможенных (беспошлинный ввоз оборудования) и так называемых «административных» (упрощение ряда административных процедур)

Важно отметить, что масштабы предоставляемых инвесторам налоговых льгот не слишком велики. Если Минэкономразвития России предлагал освобождать инвесторов промышленно-производственных зон от налога на прибыль полностью на шесть лет и наполовину еще на шесть лет, то Минфин России для промышленно-производственных зон согласовал только особый порядок исчисления налога на прибыль, оставив неизменными его ставки. В технико-внедренческих зон происходит снижение ставки ЕСН до 14%. Кроме того, в обоих типах зон возможно освобождение от налога на имущество предприятий.

Не менее важно отметить и то, что в рамках новой версии закона «Об особой экономической зоне в Калининградской области» предложенная Минэкономразвития России схема налоговых льгот была одобрена (закон был принят Госдумой и одобрен Советом Федерации в конце 2005 года, а подписан Президентом 16 января 2006 года, вступает в силу закон с 1 апреля 2006 года).

Про новый закон об ОЭЗ в Калининградской области (предыдущий был принят в 1996 году) вообще можно сказать, что он был принят в наиболее благоприятной для Калининградской области версии из всех существовавших. Помимо беспрецедентных для России налоговых льгот, Калининградская область получила сохраняющийся на переходный период в десять лет режим свободной таможенной зоны, позволяющий в т.ч. ввозить без уплаты таможенных платежей комплектующие для сборочных производств, более того, были даже смягчены критерии достаточности переработки товаров. Администрация особой экономической зоны осталась структурным подразделением региональной администрации, тогда как изначально должна была стать федеральной структурой.

Возвращаясь к общему закону об особых экономических зонах (действие которого не распространяется на ОЭЗ в Калининградской области и ОЭЗ в Магаданской области, действие которой в прошедшем году было продлено). Реализация закона началась также оперативно, как и его принятие. В июле указом Президента было создано Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами, в сентябре принято постановление Правительства о проведении конкурса по отбору заявок регионов на создание ОЭЗ и объявлен конкурс, а 28 ноября уже были подведены итоги проведенного конкурса.

Одним из итогов конкурса стало создание очень небольшого числа ОЭЗ. Если изначально планировалось создать 10 ОЭЗ – по 5 каждого типа, то победителями конкурса было объявлено всего 6 регионов. Большего числа экономических обоснованных, детально разработанных и перспективных, по словам возглавлявшего конкурсную комиссию Г.Грефа, среди поданных более чем 70 заявок от 41 субъекта Федерации не было. 4 технико- -внедренческие зоны создаются в г. Зеленограде (разработка микроэлектроники), в г.Дубна Московской области (разработка ядерных и физических технологий), в Санкт-Петербурге (разработка информационных технологий) и в Томске (разработка новых материалов). 2 промышленно-производственные зоны создаются в Липецкой области (производство бытовой электротехники и, возможно, мебели) и в Татарстане (производство автокомпонентов и высокотехнологической продукции нефтехимического направления).

Сокращение числа создаваемых ОЭЗ по сравнению с планировавшимся было компенсировано отказом и от другого озвучивавшегося до объявления итого конкурса тезиса – о том, что в ближайшее время новых конкурсов по созданию ОЭЗ не будет. Наряду с объявлением результатов конкурса, Г.Греф сказал, во-первых, о том, что на основе заявок, которые не попали в число победителей, но тем не менее, вызвали заинтересованность членов конкурсной комиссии, будет принято решение по размещению там технопарков (речь идет прежде всего о Новосибирске, Тюмени, Казани, Сарове, Обнинске). Во-вторых, в 2006 году Минэкономразвития намерено предложить правительству провести еще один специальный конкурс, чтобы помочь регионам Дальнего Востока и Восточной Сибири.

Наряду с принятием решений официальных решений по технопаркам, в 2006 году планируется внести поправки в федеральный закон «Об особых экономических зонах Российской Федерации» – дополнить закон третьим типом ОЭЗ – технико-внедренческими.

Идеология федеральной региональной политики

Одной из важных особенностей прошедшего 2005 года стала начавшаяся постепенная смена идеологии федеральной региональной политики.

Одним из значимых в этой связи событий стало вынесение на заседание Правительства РФ 30 июня вопроса «О концепции стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации». Эта концепция стала итогом первого года деятельности созданного в 2004 году Министерства регионального развития РФ. По Итогам обсуждения было принято решение продолжить работу над документом и в 2005 году к нему, к сожалению, уже больше не возвращались.

В силу обширности документа нет смысла комментировать его полностью, однако стоит обратить внимание на два принципиальных момента в содержании стратегии.

Первый – Минрегионразвития предлагает отказаться от стратегии выравнивания социально-экономического развития регионов и перейти к стратегии поляризованного развития, при которой значительная часть федеральной поддержки идет не проблемным регионам, а наоборот, локомотивам роста.

Второй – Минрегионразвития, понимая ограниченность выделяемых на региональную политику средств, хотел бы добиться координации распределения всех федеральных инвестиций с точки зрения их влияния на социально-экономическое развитие регионов (т.е. оценивать, например, как программа развития транспортной инфраструктуры влияет на региональное развитие и если влияет «неправильно», давать рекомендации другим министерствам о том, как им надо тратить средства).

Эти два тезиса давно озвучиваются экспертами как принципиально важные для федеральной региональной политики в России, однако в практические решения они вплоть до настоящего времени так и не вылились.

Нельзя не отметить и принципиально новый характер регионального раздела в одобренной в конце декабря на заседании Правительства РФ Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу. Прежде всего обращается на себя внимание тот факт, что впервые соответствующий раздел («Региональные аспекты политики социально-экономического развития») стал именно разделом (всего их в программе 6), а не подразделом. Текст программы содержит много разнообразных предложений, все их не имеет смысла пересказывать, однако стоит подчеркнуть, что идеология заложенной в программе федеральной региональной политики во многом близка к идеологии разработанной Минрегионразвития стратегии. Одним из приоритетов социально-экономического развития России в среднесрочной перспективе назван переход от малоэффективного выравнивания экономического развития регионов к созданию условий, стимулирующих субъекты Российской Федерации и муниципальные образования к мобилизации доступных им ресурсов экономического роста.

Реальным воплощением на практике новой идеологии федеральной региональной политики стала как раз рассмотренная выше политика по созданию особых экономических зон. Несмотря на звучавшие со стороны ряда экспертов призывы использовать ОЭЗ в качестве инструмента поддержки проблемных регионов, решение было принято в пользу, наоборот, наиболее перспективных территорий. Вместе с тем других примеров проявления на практике федеральной поддержки «точек роста», пожалуй, нет, и 2006 год должен стать не только годом новой идеологии федеральной региональной политики, но и новых ее инструментов.

Монетизация льгот и реформа местного самоуправления

Монетизация льгот и реформа местного самоуправления – события совершенно разные, однако между ними есть определенная взаимосвязь, о которой будет сказано ниже.

Начавшаяся монетизация льгот, сопровождавшаяся многочисленными стихийными митингами протеста населения с очень широкой географией, стала первым главным событием 2005 года. Основной вывод из всего происшедшего – решение о монетизации было верным, однако подготовка к ее реализации оставляла желать лучшего. Возникли проблемы с льготным проездом на транспорте (в т.ч. и из-за введения платного проезда с 1 января при начале компенсационных выплат с середины января), бесперебойным снабжением лекарственными средствами. В итоге для решения возникших проблем федеральные власти выделили дополнительные деньги, в т.ч. в виде финансовой помощи регионам.

Поскольку возникшие проблемы с собственно монетизацией льгот были решены, о них не стоит говорить подробнее, но важно сказать о том, что акции протеста населения привели к более осторожному отношению федеральных властей к проводимым реформам. И примером тому является прежде всего реформа местного самоуправления. Принятый осень 2003 года федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должен был вступить в силу с 1 января 2006 года, и эксперты почти единодушно сходились во мнении, что если это произойдет, последствия будут сопоставимым с последствиями монетизации льгот. Дело в том, что закон о местном самоуправлении требовал решения целого ряда проблем, которые многие регионы решить не успевали. Самая сложная проблема – кадры, особенно в сельских поселениях. Другая проблема – перераспределение полномочий, особенно в условиях увеличения количества муниципальных образований более чем в два раза. Муниципалитетам, по закону, нужно передать целый ряд полномочий – от формирования, исполнения собственных бюджетов, сбора налогов на вверенной территории и управления имуществом до строительства дорог и уборки мусора. При этом отнюдь не во всех субъектах Федерации полномочия обеспечены финансами, имуществом, налогами, доходной частью бюджета. Это и могло стать возможной причиной серьезных социальных последствий. Следующая и вытекающая из предыдущей проблема, которая возникала в связи со скорым вступлением закона о местном самоуправлении в силу – это проблема разграничения собственности.

В итоге в октябре 2005 года появился вынужденный, но крайне необходимый закон, внесший коррективы в сроки вступления закона о местном самоуправления. По сути региональным властям на протяжении трехлетнего переходного периода (2006-2008 годов) было дано право самостоятельно определять, в какие сроки в их субъектах Федерации будет внедряться местное самоуправление во вновь образованных поселениях (низовом уровне местного самоуправления). Согласно принятым поправкам, регионы должны были до 1 января 2006 года принять нормативные акты, которые определили бы объем полномочий, передаваемых вновь образованным поселениям на переходный период.

Нельзя сказать, что принятое решение было встречено всеми на «ура». Отрицательные мнения высказывались разные: поправки не решают проблемы поселений, которые не являются вновь образованными, но тем не менее никогда не реализовывали тех полномочий, которые на них возлагаются новым законом; развитие местного самоуправление по-прежнему зависит от произвола региональных властей; наконец, не готовые к проведению реформы региональные власти могут и дальше продолжать бойкотировать подготовку к полномасштабному вступлению в силу закона. Хотя последнее им вряд ли удастся – федеральные власти явно не собираются оставлять бесконтрольным процесс становления местного самоуправления.

Межбюджетные отношения

Особенностью развития межбюджетных отношений прошедшего года стало немалое количество как состоявшихся, так и несостоявшихся решений в этой сфере. К числу несостоявшихся решений относится прежде всего не произошедшее до конца 2005 года одобрение Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации на 2006-2008 годы. Уже на протяжении нескольких лет реформирование межбюджетных отношений в России основывается на утверждаемых постановлениями Правительства РФ программах реформирования. Срок действия предыдущего, принятого в 2001 году постановления «О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года», как следует из его названия, заканчивался в прошедшем году. В этой связи в Минфине России разработали новую программу (названную концепцию), ее начали обсуждать, но принять так и не приняли– видимо, потому, что она не получила однозначного одобрения (концепция предполагает продолжение начатых реформ и не предполагает кардинальных улучшений системы межбюджетных отношений, а это не всем нравится).

Стоит сказать и о том, что в 2005 году так и не получилось существенным образом повысить прозрачность инвестиционной поддержки регионов. И хотя в августе было принято постановление Правительства РФ «Об утверждении Правил предоставления субсидий из Федерального фонда регионального развития в 2005 году», регулярно поднимаемых вопросов повышения эффективности федеральных целевых программ оно не решило. Более того, в конце декабря было принято решение о продлении программы «Социально-экономическое развитие Республики Башкортостан до 2006 года», целесообразность существования которой наряду с аналогичной программой по Татарстану вызывает наибольшее число вопросов.

В начале ноября прозвучало громкое заявление директора департамента межбюджетных отношений Минфина России Антона Силуанова о том, что Минфин предлагает рассмотреть возможность введения отрицательных трансфертов для регионов, т.е. изъятия денег у «богатых» регионов для перераспределения в пользу «бедных», однако это так и осталось заявлением.

Не было реализовано и важное предложение ряда регионов о переходе на уплату налога на доходы физических лиц по месту регистрации работника. Логика предложения вполне проста: жители пригородов ездят на работу в города, а социальной инфраструктурой пользуются преимущественно в пригородах, что несправедливо. Однако федеральные власти заявились о чрезмерной сложности перехода к зачислению подоходного налога в бюджеты по месту жительства.

Были в прошедшем году и состоявшиеся решения. Так, 2005 год ознаменовался многочисленными постановлениями Правительства РФ о порядке расходования средств фондов, образуемых в составе федерального бюджета для выделения регионам межбюджетных трансфертов: Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов, Фонда компенсаций, Фонда регионального развития, Фонда софинансирования социальных расходов. Единственный фонд, который не был затронут изменениями– это Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. При этом принципиальным образом систему межбюджетных трансфертов ни одно из постановлений не изменило.

В рамках подготовки закона о федеральном бюджете на 2006 год было принято решение о включении закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО) в общую систему бюджетов субъектов РФ и финансирование их по новому порядку. В настоящее время в России функционирует 43 ЗАТО. До последнего времени доходы, поступающие с территории ЗАТО, полностью зачислялись в бюджеты ЗАТО, а полномочия субъектов РФ на территории ЗАТО осуществляли органы местного самоуправления. С 2006 года на бюджеты ЗАТО будет распространяться порядок закрепления налоговых доходов, предусмотренный Бюджетным кодексом, то есть то, что закреплено Бюджетным кодексом на постоянной основе за городскими округами, закрепляется и за ЗАТО, а остальные налоги будут закреплены за субъектами РФ. При этом субъекты РФ будут осуществлять межбюджетное регулирование ЗАТО, предоставляя дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. При этом федеральный бюджет будет компенсировать расходы ЗАТО, связанные с особым статусом функционирования закрытых городов, а Минфин гарантировал неухудшение финансового положения ЗАТО.

Определенные коррективы были внесены и в общие правила разделения налогов между федеральным и региональными бюджетами, что было связано с отменой налога на наследование и дарение. Налог был федеральным, однако на 100% зачислялся в региональные бюджеты. В качестве компенсации регионам был предложен новый порядок распределения акцизов.

В прошедшем году еще три города – Петергоф, Пущино в Московской области и Бийск в Алтайском крае – получили статус наукограда, что предполагает выделение из федерального бюджета средств на реализацию программ развития наукоградов.

В прошедшем году были внесены довольно важные поправки в Бюджетный кодекс, связанные с финансами основами местного самоуправления. Поправки касаются, во-первых, замены дотаций муниципальным образованиям из фондов финансовой поддержки полностью или частично дополнительными (дифференцированными) нормативами отчислений в местные бюджеты от федеральных и (или) региональных налогов и сборов. Во-вторых, так называемых «отрицательных трансфертов». Речь идет о субвенциях благополучных муниципальных образований региональным бюджетам (т.е. перечисление средств не из региональных бюджетов в местные, а наоборот, из местных в региональные). По действовавшей редакции Бюджетного кодекса такие отрицательные трансферты возможны были только в том случае, если отношение уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципального образования к среднему по муниципальным образованиям составляет по крайней мере 2 раза. В результате принятых поправок этот коэффициент был снижен с 2 до 1,3 раза. Таким образом, внесенные в Бюджетный кодекс изменения были направлены на создание условий для более масштабной поддержки проблемных муниципалитетов. Реакция на подобное предложение не может быть однозначной, поскольку в России, увы, никто не может дать однозначный ответ о приемлемых и целесообразных масштабах выравнивания бюджетной обеспеченности территорий. Поэтому, с одной стороны, поправка ущемляет права более обеспеченных муниципальных образований, с другой стороны, позволит укрепить финансовую базу проблемных муниципальных образований.

Таким образом, как видно из всего сказанного, за прошедший год в межбюджетные отношения были внесены довольно многочисленные коррективы, однако это именно коррективы, а не принципиальные изменения сложившейся системы.

Ожидаемые события 2006 года

Как видно из всего изложенного выше, в 2006 году должна продолжиться реализация целого ряда начатых в 2005 году дел. Так, должно получить дальнейшее развитие событий, связанных с особыми экономическими зонами: планируется дополнить федеральный закон третьим типом зон – туристско-рекреационными; создать технопарки в ряде регионов, подавших заявки на создание технико-внедренческих зон, но не выигравших конкурс; провести дополнительный конкурс регионов для Дальнего Востока и Восточной Сибири; наконец, будут развиваться уже созданные ОЭЗ. По-прежнему будут вноситься коррективы в межбюджетные отношения – планируются очередные поправки в Бюджетный кодекс РФ, возможно, будет принята концепция дальнейшего развития бюджетного федерализма, хотя кардинальных изменений ждать в этой сфере, скорее всего, не следует. Продолжится дискуссия об идеологии и инструментах федеральной региональной политики. Одним из поводов для этого должно стать запланированное на первое полугодие 2006 года заседание Государственного совета по вопросам комплексного социально-экономического планирования развития регионов. Хочется надеяться, что в 2006 году новая идеология федеральной региональной политики, о которой шла речь выше, оформится в виде конкретных решений и инструментов этой политики. Безусловно, на протяжении 2006 года регулярно будет обсуждаться ход реформы местного самоуправления.

Одним из наиболее интересных событий 2006 года должно стать распределение денег Инвестиционного фонда РФ. Постановление Правительства РФ об Инвестиционном фонде было принято в ноябре 2005 года, средства фонда заложены в законе о федеральном бюджете на 2006 год, однако распределение этих средств еще только ожидается. Само создание Инвестиционного фонда является чрезвычайно важным событием 2005 года, поскольку оно иллюстрирует готовность федеральных властей инвестировать в экономику страны, вкладывать средства в развитие инфраструктуры. Возможно, что именно в рамках Инвестиционного фонда получит реальное воплощение проявленный федеральными властями интерес к развитию Востока страны, который пока не вылился в существенные дополнительные объемы федеральной поддержки этого макрорегиона.

Должен в 2006 году проявиться и территориальный разрез национальных проектов, очертания которого пока еще не ясны.

Примечание. Ссылки на тексты всех упомянутых в данном обзоре нормативно-правовых актов и точные их реквизиты можно найти в разделе нашего сайта «Федеральное нормотворчество: региональный аспект».