Алексей Титков

Назначения глав регионов и массовые акции протеста, обычные явления для первой половины 1990-х годов, опять вернулись, уже в измененном виде, в политическую повестку и стали, наверно, самой заметной политической новостью прошедшего года.
Митинги протеста против отмены натуральных льгот («монетизации»), которыми открылся политический 2005 год, заслуживают быть первыми в обзоре не только по календарному порядку событий. Волна […]

Назначения глав регионов и массовые акции протеста, обычные явления для первой половины 1990-х годов, опять вернулись, уже в измененном виде, в политическую повестку и стали, наверно, самой заметной политической новостью прошедшего года.
Митинги протеста против отмены натуральных льгот («монетизации»), которыми открылся политический 2005 год, заслуживают быть первыми в обзоре не только по календарному порядку событий. Волна акций протеста, начавшаяся в январе, оказалась не только неожиданно успешной, но и, для многих наблюдателей, просто неожиданной.

К концу предшествующего 2004 года политическая активность «снизу» как будто совсем сошла на нет. Спокойствие нарушали разве что разве что акции малолетних национал-большевиков – редкие и малочисленные, но вызывающие. Ощущение политического затишья казалось особенно сильным по контрасту с Украиной в дни «оранжевых» митингов. Стихийные, особенно в первые дни (партии присоединились позже, с запозданием) выступления пенсионеров и льготников заметно изменили политическую обстановку в стране. Внешний фон, заданный «цветными» революциями в соседних странах, заставлял политиков еще более внимательно отнестись к массовым акциям в регионах.
Статистика участия в акциях протеста начала года, собранная Центром по изучению политической культуры России (ЦПКР - аналитическая группа, работающая при КПРФ), показывает, что после подъема первых двух месяцев в марте-апреле протестная волна заметно спала, и в последующие месяцы (кроме всегда пиковых мая и ноября) была привычно невысокой. Акции прошли на большей части территории страны, почти в восьми десятках субъектах федерации, однако значительная их часть была сконцентрирована в сравнительно небольшом числе субъектов федерации. В четырех регионах самой большой митинговой активности (Московская область, Башкортостан, Волгоградская и Нижегородская область) сосредоточена почти четверть (24%) всех участников акций протеста. На первую десятку регионов с наибольшим числом участников митингов протеста пришлась почти половина от их общего количества, на первые двадцать – около двух третей (для сравнения: в распределении численности населения доля первой десятки регионов составляет 35%, доля первой двадцатки – 55%).
Таблица. Массовые акции протеста в регионах России в январе-апреле 2005 г.

Примечание: рассчитано по данным Центра изучения политической культуры России (http://www.cipkr.ru/).

Экономические расчеты показывали, что монетизация льгот, будучи относительно выгодной (или, по крайней мере, не однозначно проигрышной) для жителей небольших поселений, особенно в «слабых» регионах, сильнее всего скажется на жителях крупных городов в сравнительно благополучных регионах, поэтому сосредоточение основной массы акций протеста в небольшом числе крупных регионов выглядит закономерным. Заметно также, что в регионах с самыми многочисленными выступлениями протеста волна протестных акций оказалась также самой устойчивой, пошла на спад позже и более плавно, чем в остальных регионах.
Среди регионов с самыми многочисленными акциями протеста выделяются, с одной стороны, регионы с относительно невысокой протестной активностью (доля региона в общем количестве протестующих заметно меньше, чем доля в численности населения) – это Москва и Петербург, Татарстан и Краснодарский край. С другой стороны, в группе регионов с повышенной протестной активностью показываются пристоличные Московская и Ленинградская область, кризисные регионы промышленного «ржавого пояса» - Удмуртия, Кировская и Тверская области, и ряд областей черноземной полосы: Воронежская, Белгородская (первую принято считать заведомо неблагополучной, вторую, наоборот, образцово успешной), Волгоградская.
Особенно большой отклик вызвала мартовская митинговая активность в Уфе. Массовые, в 5-10 тыс. участников, митинги протеста в привычно спокойной и управляемой Башкирии, тем более с требованием отставки президента М. Рахимова, руководящего республикой уже полтора десятилетия (организаторы акций заявляли, что собрали больше 50 тыс. подписей за его отставку), сами по себе выглядели необычными. Совпадение по времени уфимских митингов с беспорядками в Бишкеке («революцией тюльпанов») дало наблюдателям хороший повод для разговоров об опасности «оранжевых» переворотов в национальных республиках. В таких комментариях в одном ряду с Уфой, как правило, вспоминались захват митингующими здания правительства в Черкесске в ноябре 2004 г. и столкновения между участниками митинга радикальной оппозиции (Чрезвычайный съезд калмыцкого народа, «Родной край») и милицией в Элисте в сентябре 2004 г. Дополнительным, помимо монетизации и жилищно-коммунальной реформы, мотивом для протестных настроений в Башкортостане служили события в райцентре Благовещенске в декабре 2004 г., когда отряд ОМОН, направленный для выявления зачинщиков драки с милицией, оказался замешанным в массовых избиениях жителей города; примерно к февралю 2005 г. благовещенский скандал получил общероссийскую огласку, критика в адрес республиканской милиции и ее руководства достигла своего пика. Все-таки основной пружиной для уфимских акций протеста оказались резко обострившиеся и вышедшие на поверхность деловые разногласия между президентом республики и его сыном Уралом Рахимовым. Массовость митингов в Уфе обеспечивалась, в значительной степени, за счет рабочих нефтехимических предприятий, находившихся тогда под контролем Рахимова-младшего. В этом уфимские события оказались типологически похожими на когда-то знаменитые «областные революции» 1989-1990 годов (мордовская, волгоградская, тюменская и др.), когда новым и неожиданно успешными инструментом в борьбе за власть в регионе оказались митинги активистов – «неформалов», требовавших отправить в отставку консервативного, «тормозящего перестройку» первого секретаря обкома КПСС и поставить на его место прогрессивного и динамичного второго секретаря обкома (или первого секретаря горкома).
Одним из ответов власти на протесты начала 2005 г., стал запуск встречной, лояльной и управляемой, митинговой волны. Уже в середине февраля общероссийские каналы телевидения с удовлетворением сообщили, что митинги «за реформу» оказались чуть ли не вдвое более массовыми, чем митинги протеста (такую же тактику выбрал М. Рахимов, устроивший в апреле 2005 г. митинги в свою поддержку). Внушительной демонстрацией организационных возможностей власти стала акция нового молодежного движения «Наши» в Москве на Ленинском проспекте, собравшая около 50 тыс. участников. Осенью появился первый региональный аналог «Наших» - подмосковное движение «Местные», создаваемое при поддержке администрации Б. Громова. После появления «Наших» многие комментаторы высказывали опасение, что в кризисной ситуации подобная машина для уличных акций может выйти из-под контроля и превратиться в угрозу для существующей власти, но пока подобные прогнозы не оправдываются. Самым заметным эпизодом политической борьбы в регионах с участием лояльной политической массовки стала замена городской власти в Саратове в декабре 2005 г., которая сопровождалась серией митингов под знаменами «Единой России».
Другими, кроме митингов против монетизации льгот, заметными массовыми кампаниями 2005 года были акции автомобилистов Дальнего Востока (прежде всего во Владивостоке, Хабаровске, Петропавловске-Камчатском) против запрета на автомобили с правым рулем и против повышения тарифов на ввоз иномарок, а также возникшее к сентябрю-октябрю 2005 г. стихийное движение обманутых соинвесторов жилищного строительства, очагом которого стали Москва и Московская область. В следующем 2006 году и те, и другие, скорее всего, будут наращивать свою активность. Самые масштабные акции протеста ожидаются, примерно с середины февраля, в связи с повышением тарифов на жилищно-коммунальные услуги. К ним готовятся и координационные комитеты, сложившиеся в ходе митингов начала 2005 г., и, наверно, власти на всех ее уровнях.
Новый порядок формирования исполнительной власти в регионах, объявленный В. Путиным в сентябре 2004 г., в прошедшем году был впервые проверен на практике. Результат, если оценивать его по формальным показаниям, оказался на редкость благоприятным для Кремля.
Вместо 22 переназначений – по количеству регионов, в котором в прошлом году заканчивался срок полномочий главы – состоялось 44, ровно вдвое больше. Из шестнадцати сотен региональных депутатов, принявших участие в голосованиях по утверждению главы региона, 97% поддержали кандидатуры, предложенные президентом.
Работа по подбору и утверждению глав регионов была выполнена, можно сказать, с запасом на год вперед. В наступившем 2006 г. президентской администрации нужно будет заниматься не двенадцатью регионами (столько получалось без досрочных назначений 2005 г.), а всего лишь двумя: Карелией, где, вероятно, будет без проблем переназначен действующий руководитель, и Дагестаном, гораздо более сложным случаем, требующим большой осторожности. Теперь нужно наблюдать, будет ли так же загодя решаться вопрос с переназначениями, срок которых приходится на 2007-2008 гг. (соответственно, 11 и 25 регионов) или для президентской администрации окажется выгоднее в эти два года общероссийских выборов держать глав регионов «подвешенными» как можно дольше.

Оборотной стороной «удвоения» глав регионов, назначенных по новой схеме, стало замедленное обновление состава региональных руководителей. На выборах глав регионов, начиная с 1995-1996 гг., новые руководители, ранее не стоявшие во главе региона, приходили к власти примерно в 30% случаев. Такое соотношение, устойчиво повторявшееся в каждом избирательно цикле, было нарушено в ходе переназначений 2005 г. В регионах, где переназначения прошли более-менее вовремя, год в год, «правило 30%» опять подтвердилось (новые руководители были назначены в 7 из 22 регионов), но при досрочных переназначениях почти во всех случаях (кроме вынужденных назначений на место ушедших раньше срока) были вновь назначены действующие главы регионов. Ни один глава региона, подававший заявление о доверии, не был заменен как не оправдавший доверия. В случаях, когда президентская администрация решала, что доверие какому-либо губернатору было бы ненужным или несвоевременным, находились мягкие и непубличные способы дать понять, что заявление рассматриваться не будет (в открытую печать попали сообщения о случаях «замотанных» заявлений о доверии губернаторов Саратовской, Пензенской, Иркутской областей).
Практика назначений по новой схеме показала, что возможности заменить руководителя в том или ином регионе заметно ограничены. Ограничителями служат, с одной стороны, «короткая скамейка» кандидатов, способных руководить регионом, с другой – необходимость прислушиваться к мнению региональных политиков и бизнес-групп, располагающих «блокирующим пакетом» в региональных законодательных собраниях. Трудности, возникавшие при согласовании кандидатов в регионах, прямо признал даже В. Путин во время большой президентской пресс-конференции в январе 2006 г.
По закону, для утверждения главы региона достаточно простого большинства голосов от общего количества депутатов, причем не обязательно с первого раза. Набрать такое большинство было бы задачей заведомо выполнимой и вряд ли очень трудной.
Однако, судя по практике назначений, политически приемлемым для президентской администрации выглядели только голосования с поддержкой, близкой к единогласной. Получать такие результаты уже сложнее: приходится идти на уступки и, что не менее важно, сильно сужаются возможности для выбора. Действующий глава региона или человек из глубокого кадрового запаса, не втянутый в политическую борьбу в данном регионе – других кандидатов на утверждение, по большому счету, и не было.
Чуть более полное представление о том, какие кто в принципе рассматривается при подборе кандидатов на руководство регионом, дают списки кандидатов, составлявшиеся полпредами в федеральных округах. В большинстве случаев такие кандидатские списки были простой формальностью: выбор был сделан заранее, но все равно нужно следовать порядку записанному в президентском указе, и предлагать в Кремль не одного, а нескольких. Тем не менее, даже такой, скорее ритуальный, набор показывает, кого в президентской администрации и в региональных законодательных собраниях готовы признавать, хотя бы и понарошку, подходящими для руководства регионом.
В двух десятках регионов, где полпреды составляли и объявляли подобные списки, самыми многочисленными категориями, помимо действующих глав регионов, оказывались: заместители главы региона – 9 (ни один из не был назначен), главные федеральные инспекторы или работники аппарата полпредств – 8 (назначен А. Бердников в Республике Алтай), депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации – 6 (назначен А. Каноков в Кабардино-Балкарии), руководители предприятий и учреждений – 6 (назначены В. Дудка в Тульской области, П. Ипатов в Саратовской области и А. Тишанин в Иркутской области), главы городов и районов – 3 (назначен В. Якушев), руководители федеральных служб в регионах – 2 (не назначен ни один). Особую, очень значимую, категорию, составили «варяги» из-за пределов региона: из четырех попавших в список назначены трое – А. Карлин в Алтайском крае, Г. Боос в Калининградской области и М. Мень в Ивановской области. Дальше, судя по всему, принципиально других источников для подбора кадров в регионы не обнаружится.
Распределение переназначений глав регионов по федеральным округам примечательно, в первую очередь, небольшим количеством назначений в Южном округе и, в частности, в северо-кавказских республиках (в семи республиках – три назначения, из два обязательных) – при том, что именно угроза для безопасности страны, сложившаяся на Северном Кавказе, осенью 2004 г. называлась едва ли главной причиной перехода от выборов к назначениям. Наибольшую активность в переназначениях проявили полпредства и главы регионов в Уральском округе (назначенные руководители есть в 5 регионах из 6; правда, в четырех из них назначения были обязательными) и в Приволжском (в 14 регионах - 9 назначений, из них 4 «сверх плана»).
Правом снимать с должности главы регионов «в связи с утратой доверия» и «за ненадлежащее исполнение своих обязанностей», предоставленным президенту законодательными поправками декабря 2004 г., В. Путин воспользовался лишь однажды: в марте 2004 г., когда был отстранен губернатор Корякского автономного округа В. Логинов, обвиненный в срыве отопительного сезона. Своевременность и необходимость такого шага для разрешения кризиса в Корякском округе можно оценивать по-разному, но его политический смысл для губернаторов других регионов выглядел вполне понятным. Президент показал, на наглядном практическом примере, что новый порядок организации власти распространяется на всех губернаторов, назначенных и избранных (В. Логинов был избран на второй срок сравнительно недавно, в марте 2004 г.), так что санкции, при необходимости, могу быть применены ко всем.