Институт региональной политики

Полное название:

Круглый стол ИРП

14 июля 2005 г. состоялся первый семинар Института региональной политики. На нем обсуждалась Концепция стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации, разработанная Министерством регионального развития РФ. Научный руководитель института О. Кузнецова рассказала о планах и перспективах его будущей деятельности. Главная задача института - проведение исследований по региональной проблематике, которые объединят разработки, связанные с анализом поведения трех основных групп «игроков» в регионах - федеральных и региональных властей, а также бизнеса. Последнему будет уделено особое внимание: предполагается изучать региональные стратегии крупного бизнеса, воздействие бизнеса на ситуацию в регионах, его роль в экономических и социальных региональных проектах, в политической жизни регионов. Политика региональных властей будет рассматриваться прежде всего с точки зрения ее влияния на предпринимательский и инвестиционный климат, предусмотрены и оценки региональных последствий решений, принимаемых федеральными властями. В публикациях института - от текущего мониторинга до ежегодных и тематических докладов - найдут отражение значимые события и тенденции региональной жизни, новости регионалистики.

Основные положения Концепции стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации представил Ю. Перелыгин (руководитель департамента социально-экономического развития и территориального планирования Министерства регионального развития РФ). Он предложил различать понятия регионального и государственного строительства. Субъекты Федерации, привычно именуемые «регионами», представляют собой государственные образования и служат необходимым элементом властных отношений в государстве. В отличие от государственного в региональном строительстве предметом воздействия является хозяйство, и здесь требуются совсем иные подходы, другой инструментарий. В предлагаемой Концепции регионы рассматриваются не как административно-территориальные единицы, а как некая пространственная локализация процессов хозяйствования. Границы регионов не обязательно должны совпадать с контурами административно-территориального деления, они могут определяться по другим основаниям.

Министерство регионального развития призвано заполнить разрыв во взаимодействии федерального и регионального уровней управления. По пути в регионы управленческие сигналы из Москвы часто искажаются или вообще уходят в сторону. Министерство должно, с одной стороны, доводить до мест федеральные решения, отслеживать их выполнение, выявлять конкретные результаты, а с другой - служить каналом обратной связи, доносить до федерального уровня пожелания с мест, выявлять степень их соответствия федеральным приоритетам. Сейчас на региональном уровне отсутствует должное понимание собственных приоритетов, а те, которые заявляются, плохо согласуются с проектами, реализуемыми на практике.

Ключевое место в предлагаемой Концепции занимает идея проведения политики поляризованного развития, которая должна прийти на смену политике всеобщего выравнивания. По своей природе процессы развития характеризуются прерывистостью во времени и в пространстве, концентрируются в нескольких регионах-»локомотивах». Такими точками роста должны стать прежде всего Москва и С.-Петербург, претендующие на роль городов - мировых лидеров, и центры общефедерального значения (Владивосток, Хабаровск, Красноярск, Новосибирск, Челябинск, Ростов-на-Дону, Нижний Новгород, Самара), а также субфедеральные центры - приграничные (Южно-Сахалинск, Мурманск) и межрегиональные (Иркутск, Оренбург).

В Концепции выделен тип опорных регионов, важных для функционирования страны, обеспечения ее устойчивости. Логика поляризованного развития должна использоваться не только на уровне страны, но и внутри регионов, которым тоже присущи свои локальные точки роста.

Для выработки стратегии регионального развития России необходимо представлять свое место в мире, который движется в сторону создания нескольких крупных макрорегионов. По сравнению с Евросоюзом, НАФТА, Азиатско-Тихоокеанским регионом Россия слишком мала с точки зрения всех базовых параметров - капитализации, человеческих ресурсов, валового внутреннего продукта. Она сможет стать по-настоящему конкурентоспособной только, если будет формировать собственный макрорегион, и здесь методы регионального строительства не менее важны, чем отраслевое развитие или становление предпринимательства.

Л. Григорьев (Институт энергетики и финансов) остановился на важности учета типологических различий между регионами. Недостаточно рассматривать региональные проблемы только в контексте отношений «федеральные власти - региональные власти - бизнес», нужно учитывать уровень развития общества в разных регионах. Разнообразие российских регионов с учетом состояния экономики и сферы управления, характера гражданского общества сопоставимо с разнообразием стран мира за исключением лишь стран Тропической Африки и Юго-Восточной Азии и полутора десятков самых богатых и развитых государств. Одна и та же мера федеральной власти, один и тот же инструмент будут по-разному восприняты в регионах разных типов, поэтому проведение единой федеральной политики в отношении всех регионов бесперспективно.

Согласно типологии регионов, разработанной в Институте энергетики и финансов, они делятся сначала по уровню развития хозяйства, затем - по характеру специализации (столичные, сырьевые, аграрные, регионы со сбалансированной промышленностью) и, наконец, по географическому положению (приморские, внутренние). Основные экономические показатели (ВРП, промышленное производство, объемы и структура инвестиций), их динамика разительно отличаются от типа к типу. Поэтому отчетные статистические параметры должны рассчитываться и сравниваться именно по типам регионов, а не по федеральным округам, как принято сейчас.

В. Климанов (Институт реформирования общественных финансов) рассмотрел вопрос о поддержке реформ, идущих в финансовой сфере на региональном уровне. В последние годы действует механизм конкурсной поддержки регионов, желающих проводить реформы, - Фонд реформирования региональных финансов (ФРРФ). Инструмент сравнительно недорогой - на следующий год в ФРРФ планируется направить 1,4 млрд. руб. (на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов будет выделено свыше 200 млрд. руб., по линии фонда регионального развития - десятки миллиардов рублей), но стимулирующий эффект от него оказывается значимым.

Как показал опыт федеральной поддержки финансовых реформ, в данной области существуют по крайней мере две серьезные проблемы. Во-первых, изменение в 2005 г. системы стимулирования регионов, расширение набора критериев оценки привели к тому, что регионы, которые в предыдущие годы активно работали над реформированием своих финансов, разрабатывали собственные программы, в соответствии с новой методикой оценки оказались «в тени», а в лидеры вышли совсем другие регионы. Вопрос, кого теперь считать «локомотивом» регионального развития, оказывается совсем не простым, ответ на него зависит от критериев оценки. Создание адекватной методики выбора полюсов роста на долгосрочную перспективу - сложная научная задача.

Во-вторых, федеральное законодательство устанавливает существенные ограничения для региональных реформ и развития. Региональные власти поставлены в слишком жесткие рамки, во многом лишены возможности выбора, принятия самостоятельных решений.

А. Александрова (Институт экономики города) обратила внимание на социальные риски поляризованного развития регионов. Задачи развития, поставленные в предлагаемой Концепции, надо решать с учетом наличных человеческих ресурсов. Необходимо выяснить, в какой мере качество человеческого капитала в возможных полюсах роста соответствует запросам, предъявляемым моделью поляризованного развития.

В стране наблюдается существенный разрыв в качестве, с одной стороны, трудоустройства и рабочих мест, а с другой - предложения трудовых ресурсов. Принципиально важный вопрос - как решать данную проблему, с чего начинать - со спроса или с предложения. При этом нужно учитывать, что отдача от вложений в человеческий капитал сильно различается по регионам в зависимости от географического положения, типа поселений, развитости и степени диверсификации экономики.

В обсуждаемой Концепции справедливо отмечается наличие дефицита трудовых ресурсов, но надо ставить вопрос и об их качестве. Дело не только в том, что не хватает работников вообще, в экономике ощущается недостаток работников, обладающих нужными навыками и квалификацией. Где найти подходящие кадры для развития современных инновационных производств? Россия во все большей степени оказывается не готовой к распространению и даже к простому копированию и внедрению инноваций. Необходимо радикально менять систему образования, приблизить ее к требованиям модернизации.

Существенный тормоз регионального развития - отсутствие эффективно действующего рынка труда, сочетание высокой занятости и низкого уровня благосостояния населения. В свою очередь, уровень благосостояния, как показывают исследования Института экономики города, в значительной степени определяется показателем трудового совокупного потенциала домохозяйства, отражающего уровень образования, опыт занятости, мобильность и адаптивность к требованиям рынка труда. Нужно создавать условия для повышения мобильности населения - развивать рынок жилья, транспортную инфраструктуру. В регионах, не являющихся «локомотивами», большую роль могут сыграть программы содействия трудовой миграции, в том числе и в качестве инструмента восполнения дефицита трудовых ресурсов в точках роста.

В Концепции также нашла отражение проблема недостаточной инфраструктурной обеспеченности регионов, но здесь важно разграничивать инфраструктуру, с одной стороны, стимулирующую развитие, а с другой - выполняющую функции социального обеспечения. Строительство дорог, коммуникаций для развития производства - безусловный приоритет, задача обеспечения населения социальной инфраструктурой не так однозначна. Население прежде всего нуждается в самих услугах, а уже потом в инфраструктуре, зданиях клубов или детских садов.

В данной связи определяющей становится задача реструктуризации бюджетного сектора, развития образования и здравоохранения. От этого во многом зависит сама возможность реализации предложенных в Концепции идей регионального развития. Сегодня зарплата работников бюджетной сферы выступает дополнительной мерой социальной защиты и не связана с конечным результатом, производительностью труда. Если она не будет реформирована, регионы-»локомотивы», возможно, не сумеют сдвинуть с места весь «поезд».

Участники семинара в целом положительно оценили появление рассматриваемой Концепции. А. Гранберг (Совет по изучению производительных сил) считает ее самым серьезным за последние 15 лет шагом в направлении возрождения стратегического планирования в нашей стране. По мнению Л. Григорьева, разработка Концепции, как и само воссоздание Министерства регионального развития, вызваны разочарованием в экономическом подъеме без восстановления, при котором страна не использует свой потенциал, «не делает ничего крупного». Рассматриваемая Концепция символизирует переход от проблематики реформирования к проблематике развития. В то же время федеральные инвестиционные программы не могут учитывать только запросы регионов, федеральная власть сама должна ставить перед регионами задачи общенационального уровня (например, строительство автомагистрали Петербург - Псков - Новгород - Смоленск, связывающей регионы, расположенные вдоль западной границы страны). Помимо региональной стратегии требуется разработать еще и отраслевые стратегии, общую стратегию развития страны хотя бы на двадцатилетнюю перспективу.

Соглашаясь с необходимостью поиска Россией своего места среди регионов мира, В. Сальников (Центр экономического анализа и краткосрочного прогнозирования) скептически оценил перспективы создания нового макрорегиона, в котором Россия играла бы ведущую роль. Как считает Л. Григорьев, подобная возможность была упущена с распадом СЭВ. Теперь надо думать о том, как включиться в отношения между сложившимися регионами, научиться маневрировать между ними. По мнению А. Александровой, успех региональной стратегии в значительной, если не в определяющей, мере зависит от реформирования общей институциональной среды, создания эффективных институтов.

Идеология поляризованного развития участниками семинара была в основном одобрена. Н. Зубаревич (Независимый институт социальной политики) отметила, что в Концепции впервые признано наличие точек роста, с которыми нужно работать. В стране есть территории, где уже сформировался необходимый «сгусток качества», который будет способствовать развитию.

В то же время некоторые участники (А. Гранберг, А. Морозов (Всемирный банк), В. Шувалов (Московский государственный университет)) считают, что Концепция необоснованно противопоставляет политику выравнивания и политику поляризованного развития. Ни в СССР, ни в России политика выравнивания в действительности не проводилась, все ограничивалось одними декларациями. Политика поляризованного развития не исключает задачи сокращения региональных диспаритетов. Должны развиваться оба направления: нужно обеспечивать и поддержку «локомотивов» роста, и в определенных рамках проведение политики выравнивания.

По мнению В. Шувалова, все четыре классические модели региональной политики: неотложная помощь кризисным регионам, межрегиональное перераспределение, технологическая реструктуризация и региональное саморазвитие, могут быть отражены в стратегии. Каждый регион, а не только «локомотивы» должен найти в ней свое место. Именно вопросы взаимодействия регионов разных типов, отметил А. Гранберг, являются, возможно, приоритетными для общестрановой концепции.

Более критично были оценены меры и механизмы, предложенные в Концепции и в докладе Ю. Перелыгина. Подход, согласно которому социально-экономическим развитием регионов можно управлять на основе определения набора целей и связанных с ним показателей, А. Морозовым был назван опасным. Полгода работы Минэкономразвития в этом направлении доказывают его тупиковый характер: имея сотню показателей и сотню целей, система становится неуправляемой. В. Шувалов обратил внимание на преобладание в Концепции подходов регионального проектирования. Он напомнил, что, как показал советский опыт, любая генеральная схема или районная планировка реализуется не более чем на 20-30%. Предложенные в Концепции методы управления человеческими ресурсами - вплоть до планового расселения людей на определенных территориях являются, по мнению А. Александровой, неприемлемыми для страны, выбравшей демократический путь развития

Возможно, самым общим недостатком Концепции, вызвавшим наибольшие возражения, оказался, по выражению Н. Зубаревич, возврат к плановому постулату «я все знаю» - преобладание подхода «сверху вниз» без учета интересов и предпочтений региональных властей, бизнеса, гражданского общества, местного самоуправления, настроений рядовых граждан. Такая установка, замечает А. Александрова, противоречит заявленной в Концепции идеологии поляризованного развития. С сильными регионами, которые выступают точками роста, нельзя, считает Н. Зубаревич, работать с помощью одних указаний сверху. Они обладают опытом, интеллектуальными ресурсами, имеют собственные интересы, с ними нужно взаимодействовать. В. Сальников и А. Морозов отметили необходимость в большей степени учитывать наработки самых успешных регионов, опыт которых может стать полезным и для других регионов, и для федеральных властей. В этой связи Н. Зубаревич подчеркнула роль крупного бизнеса как мощного «игрока» общенационального значения, с которым государство должно договариваться.

Был высказан также ряд пожеланий относительно того, какие еще вопросы должны быть отражены в Концепции. Намного больше внимания, считает А. Гранберг, нужно уделять проблеме целостности страны, усиления ее интегрированности. В качестве примера, вызывающего серьезные опасения, он привел показатели экономического оборота Дальнего Востока. На связи с соседними странами приходится 18%, с остальными регионами России - только 4%, остальные 78% оборота составляют связи внутри самого дальневосточного региона. Дальний Восток является частью восточноазиатского экономического пространства уже в большей степени, чем российского. Не будет ли поляризованное развитие страны создавать для нее новые опасности?

Институты регионального и муниципального заимствования, не отраженные в Концепции, являются, по мнению Г. Курляндской (Центр фискальной политики), возможно, самым важным механизмом регионального развития. По оценке А. Клепача (Министерство экономического развития и торговли РФ), недостатком Концепции выступает отсутствие долгосрочного и даже среднесрочного прогноза развития регионов. Ее нужно связать с разработанными и утвержденными стратегиями развития макрорегионов - Дальнего Востока, Сибири, Урала, Северо-Запада, с реально сложившимися на практике региональными приоритетами федеральной власти (Калининград, Юг России, Дальний Восток). Стратегия регионального развития должна быть согласована как минимум с программами межбюджетных отношений и с федеральными целевыми программами.

В своем заключительном выступлении Ю. Перелыгин остановился на соотношении роли бизнеса и государства. По его оценке, бизнес стал главным «игроком» только на отдельных территориях, в целом по стране ведущую роль по-прежнему играет государство.

Круглый стол ИРП

Круглый стол ИРП

ПОИСК ПО САЙТУ

Наш адрес: