"Рост и развитие". А. Хлопонин
Стратегия экономического развития страны невозможна без понимания ее регионального измерения. Предыдущая статья (Региональное измерение: Итальянские рецепты, №216от 24.11.2004), была посвящена опыту Италии, отказавшейся от попыток выравнять регионы бюджетными вливаниями. В нынешней статье губернатор одного из крупнейших регионов страны анализирует российскую ситуацию. В следующий понедельник— его предложения по модернизации региональной политики в России.
Содержание дискуссии о возможности устойчивого экономического роста в России показывает, что качество обсуждения растет и его участники рассматривают все больше факторов экономического развития страны. Но один, на мой взгляд, чрезвычайно важный фактор ускользает от внимания власти и экспертного сообщества. Никто до сих пор всерьез не поставил вопрос: какой региональной политики требует от России задача ускоренного развития экономики?
Для России, страны с огромной территорией и соответствующим набором пространственных проблем, выбор модели пространственного развития во многом определит будущее. Этот вопрос особенно важен в связи с образованием Министерства регионального развития России— структуры, которая должна предложить стране новые приоритеты в региональной политике.
Часто от представителей регионов можно услышать штамп: у России якобы нет региональной политики. На самом деле она существует. Частично модель регионалистики досталась нам в наследство от СССР, частично сформировалась как реакция на кризисные с точки зрения экономического развития 1990-е гг. Но, сложившись стихийно и закрепившись в государственной практике, она, по моей оценке, не соответствует задаче устойчивого экономического развития страны, не говоря уже об удвоении ВВП.
Развитие или выравнивание?
Региональная политика любого крупного государства— это компромисс между а) выравниванием межрегиональных различий и б) развитием экономического многообразия регионов, воздействием на точки роста. При выборе курса на выравнивание государство сосредоточено на финансировании текущих нужд территорий-реципиентов, расходы центрального правительства в регионах решают прежде всего задачи социальные и политические (или геополитические). При выборе такой модели региональная политика осознается центральным правительством как инструмент реагирования на социальные угрозы, как инструмент снижения политических рисков.
В противоположной модели— при ставке на развитие— региональная политика становится одним из важнейших инструментов стимулирования экономического роста, что особенно актуально для крупных государств, где логистические расходы— заметный фактор формирования стоимости. Для стран, ориентированных в региональной политике на развитие, приоритетом становятся инвестиционные проекты, а критерием для вложения общественных финансов в инфраструктуру региона— прямой экономический эффект. При этом региональный уровень принятия решений оснащается инструментами развития и полномочиями, достаточными для ведения собственной эффективной экономической политики.
Россия: ставка на выравнивание
Очевидно, что сложившаяся региональная политика России явно нацелена на выравнивание межрегиональных различий и целей экономического развития практически не преследует.
Достаточно сказать, что текущие трансферты центрального правительства, направленные в регионы (сумма фондов финансовой поддержки, компенсаций и софинансирования социальных расходов), превышают в 9раз (!) объем инвестиционной бюджетной поддержки регионов (через Фонд развития региональных программ). При этом год за годом правительство целенаправленно снижает объем инвестиционной поддержки регионов, увеличивая выравнивающие дотации. Процент средств, расходуемых на развитие, с каждым годом становится все меньше по сравнению с постоянно растущими выравнивающими трансфертами.
Проблема, однако, не в самом соотношении текущих расходов и инвестиций. Теоретически можно тратить и 90%средств региональной политики на выравнивание, если общественный консенсус в стране сложился подобным образом. Но дело в том, что даже весьма скромные инвестиционные расходы центрального правительства на так называемое региональное развитие не являются экономически обусловленными инвестициями. Известно, что почти 75%расходов Фонда развития региональных программ направляются в Татарстан и Башкортостан. В ближайших планах федерального центра— масштабные инвестиции в Калининградскую область, Курилы. Эти программы носят выраженный социально-политический характер, а соображения их экономической эффективности, соображения развития здесь не приоритетны. Таким образом, в настоящий момент в российской региональной политике просто нет инструмента, системно решающего задачу развития. Считать таковым Федеральные целевые программы нельзя— это инструмент сугубо отраслевого развития.
Таким образом, мы получаем следующую схему финансовых потоков в рамках действующей российской региональной политики. Десятка регионов-лидеров формирует более половины ВРП России и значительно более 50%федерального бюджета (об уровне их развития говорит также то, что они привлекают более 80%иностранных инвестиций). Далее федеральный бюджет направляет почти весь оборот средств региональной политики (т. е. средства доноров) в адрес 79регионов-реципиентов по двум сопоставимым по масштабам бюджетным каналам: а) через программы выравнивания межрегиональных различий, б) через разнообразные федеральные программы, в большинстве преследующие социально-политические цели. Нетрудно заметить, что наибольшие выгоды от действующей региональной политики получают субъекты Федерации, демонстрирующие наименьшую эффективность,— реципиенты.
Очевидно, что эта модель не создает стимулов к развитию ни для регионов-доноров, ни для регионов-реципиентов. Донорам, в том числе Красноярскому краю, заранее известно, что результат их усилий по развитию экономики региона будет перераспределен федеральным центром (такова наша налоговая система) через бюджет в пользу отстающего соседа с помощью федеральных трансфертов.
Парадокс, но эта система не создает стимулов к развитию и формальным выгодоприобретателям— реципиентам. Во многих регионах федеральное финансирование кратно превышает их собственные доходы. И как только реципиент за счет собственного развития наращивает доходы, центр тут же сокращает ему федеральные трансферты на эту же сумму. Общий результат усилий по развитию экономики региона для регионального бюджета оказывается равен нулю. Зачем в таком случае стараться? Где стимул?
Очевидно, что эта система регионалистики, основным инструментом которой является федеральный бюджет, через который перераспределяются огромные средства, нуждается в коренной модернизации. Однако даже в ее рамках можно создать систему стимулов к развитию и для доноров, и для реципиентов. Например, заключить контракт между центром и регионами, по которому часть прироста доходов региона оставалась бы в следующем году на его территории и направлялась бы на его развитие, а не изымалась целиком в федеральный бюджет.
К проблеме отсутствия стимулов надо добавить колоссальный дефицит эффективных экономических рычагов на региональном уровне сегодня. Если даже квалифицированная управленческая команда всерьез соберется развивать экономику региона, то она первым делом обнаружит, что большинство ключевых инструментов развития, полномочий находится в ведении Федерации. Обеспечение роста экономики субъекта в нынешних условиях— во многом вопрос лоббистских умений губернатора на федеральном уровне. В связи с этим искажается модель действий губернатора. Вместо позиции “я развиваю регион” возникает и закрепляется в практике другая— “я добиваюсь в Москве развития региона”. При этом интерес федеральных ведомств к развитию региональных инфраструктур невысок. Даже крупный проект, который на уровне региона может иметь заметный социально-экономический эффект (рабочие места, налоги, развитие смежных отраслей), на федеральном уровне окажется незаметным, а следовательно, для федерального чиновника неприоритетным.
Обзор последних новаций в области региональной политики приводит к выводу: в России продолжается изъятие финансовых ресурсов и ключевых для развития властных полномочий с регионального уровня на федеральный, и это бьет в первую очередь по лидерам развития. Это касается и полномочий по недрам, и вступающих в силу с 2005г. межбюджетных новаций. Что такое, к примеру, изъятие из региональных бюджетов 1,5% по налогу на прибыль в пользу Федерации? Не что иное, как дополнительный удар по лидерам развития, по регионам, у которых прибыль есть, которую можно было использовать на развитие региона.
Рост и базовые регионы: мир
В то же время обзор глобальных тенденций демонстрирует: региональная политика успешных крупных государств имеет тенденцию к децентрализации и переносу центра тяжести в промышленной политике на уровень регионов, которые во многом самостоятельно выбирают сценарий своего участия в глобальных цепочках добавления стоимости. Уверен, что будущее российской промышленной политики тоже за регионами: у нас в силу размера страны не может быть одинаковой промышленной политики на всей ее территории. Что приемлемо для Северо-Запада— не годится для Сибири: слишком разные конкурентные поля, рынки сбыта, рынки капитала.
Анализ новейшей истории стран, имевших опыт удвоения ВВП за десятилетие, показывает, что цели выравнивания межрегиональных отличий во многом противоречат целям общего роста экономики. В крупных странах экономический рост всегда “имеет прописку”: он никогда не бывает равномерно распределенным по регионам и всегда достигается за счет нескольких базовых территорий, обладающих уникальными конкурентными преимуществами, для реализации которых нужны инвестиции. Если кратко обобщить опыт Китая 70-90-х гг., Чили и Бразилии 80-90-х гг., Южной Кореи 60-80-х гг., то пространственную карту их экономического роста можно представить так: “рост = первоначальная концентрация роста + распространение импульсов роста”. При этом на первом этапе происходит опережающий рост ВРП нескольких базовых регионов (как правило, за счет концентрации ресурсов и инструментов развития на их территории), а значит, некоторый рост межрегиональных различий на первом этапе, а затем отстающие регионы начинают встраиваться в новые цепочки добавления стоимости, в обслуживание экономического роста лидеров, и через подобную естественную кооперацию (а не через бюджет) импульсы экономического роста распространяются по всей территории страны. Примечательно, что Европа, сделавшая явный акцент на выравнивании, давно не показывает удовлетворительных темпов роста.
Современная региональная политика России по сравнению с другими сферами нашей жизни выглядит явным советским атавизмом. Если ключевые векторы развития страны давно определяются прямыми экономическими контактами заинтересованных субъектов и их рыночной кооперацией, то все задачи пространственной политики Россия продолжает решать через бюджетную систему. В следующей статье я попытаюсь дать анализ эффективности реализуемой региональной политики и сделать ряд экспериментальных предложений по ее модернизации.
Автор— губернатор Красноярского края
|
