Отсрочка муниципальной реформы: проблемы и перспективы местного самоуправления

Осенью текущего года тема реформирования местного самоуправления опять оказалась в центре внимания. 21 сентября депутаты Государственной Думы приняли во втором и третьем чтении поправки в закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Напомним, что процедура внесения поправок началась еще в конце прошлой парламентской сессии, в июле. Изменения касаются переноса начала реформы (с 1 января 2006 года на 1 января 2008 года) и сроков наделения органов местного самоуправления полномочиями (с 1 января 2007 года на 1 января 2009 года). По существу, это предполагает смещение крайних сроков запуска реформы местного самоуправления и передачи полномочий на муниципальный уровень. Хотя регионы один за другим рапортуют, что к муниципальной реформе они готовы и способны обеспечить ее реализацию в запланированные в первоначальном варианте закона сроки. Подобные заявления слышны, конечно, из многих регионов, но далеко не из всех. Есть, например, регионы, где муниципальная реформа будет означать серьезную трансформацию политического режима, их реформа не устраивает. Именно в этом парламентарии увидели проблему, которую планируется решить, принятыми поправками. Председатель комитета Государственной Думы по местному самоуправлению В. Мокрый в интервью «Парламентской газете» сказал по этому поводу: «Основные положения закона заключаются в следующем. Во-первых, до 1 января 2009 года продлевается переходный период. Во-вторых, в этот период регионы вправе установить, что вопросы местного значения вновь образованных поселений решаются органами местного самоуправления муниципального района. Этот правовой механизм необходим тем регионам, в которых могут возникнуть трудности у впервые избранных органов местного самоуправления». Это официальная версия. Соответствует ли она действительности? Что на самом деле стало причиной затягивания реформы МСУ: изменившаяся политическая конъюнктура на федеральном уровне или неготовность территорий принять новшества муниципальных преобразований?

Действительно, с муниципальной реформой все пошло не так гладко, как первоначально планировалось. Более или менее понятным образом дело обстоит с муниципальными образованиями в крупных городах и городских поселениях. Здесь, так или иначе, органы местного самоуправления были. Но многочисленные сельские поселения, где раньше не существовало ничего подобного, оказались объективно не готовыми к организации самоуправления. Проблема запуска муниципальной реформы на уровне десятка тысяч поселений представляет на сегодняшний момент весьма мощный фактор, который серьезно сдерживает внедрение институтов местного самоуправления в целом. Это связано с рядом проблем.

Наиболее злободневной является проблема кадрового резерва для создания органов местного самоуправления. На селе нет квалифицированных кадров для выполнения законодательной работы. И дело даже не в том, что у людей нет высшего образования, главная проблема в отсутствии навыков и весьма превратном представлении о статусе и полномочиях депутата. Что должен делать депутат местной думы? Решать вопросы местного значения! А вот как это можно делать, как нельзя, с чего начинать, как отслеживать ход событий, как контролировать: на эти вопросы местные депутаты вряд ли смогут ответить. И в законе об этом ничего не сказано. Может ли помочь в решении этой проблемы отсрочка сроков реформы? Может, если за эти два года что-то будет делаться как минимум на уровне региональной власти, причем как исполнительной, так и законодательной. А в идеале, это должна быть скоординированная деятельность федеральных и региональных властей, направленная на создание специальных программ по обучению избранных в муниципальные представительные органы депутатов основам государственного управления, права, парламентского менеджмента, экономического планирования и прогнозирования.

Существует еще одна весьма острая проблема: двухъярусная система местной власти на уровне районов, объединяющих сельские поселения. Часто местная администрация курировала все поселения района, а районное законодательное собрание обеспечивало законодательную инициативу на этом уровне. Теперь свой орган власти создается в каждом относительно крупном сельском поселении. Значит, районным властям нужно делиться с властями поселений. Если полномочия по распределению средств местных бюджетов передаются представительным органам местного самоуправления на уровне каждого сельского поселения, то что будут делать власти района в целом? Чья деятельность будет носить рекомендательный характер, а кто будет реально распоряжаться деньгами и решать вопросы местного значения? Ответы на эти вопросы пока остаются открытыми: закон есть, нет реальной практики. Их решение федеральный центр передает на рассмотрение местных властей, что исключает однозначное решение проблемы.

Очень мало ясности и в вопросе формирования местных бюджетов на селе. Согласно Бюджетному кодексу они должны формироваться, как и везде, в основном за счет налога на землю и имущество. Но это, пожалуй, самые проблемные сборы из всех существующих. Это связано с массой не учтенных объектов недвижимости, которые, естественно, не являются объектами налогообложения. В сельской местности ситуация с неучтенной землей, смежными территориями, муниципальным имуществом близка к катастрофической. Плюс к этому в провинции, а тем более в селе, стоимость земли необычайно низкая, налоги на нее мизерные, практика аренды муниципальной собственности практически отсутствует. В такой ситуации говорить о самостоятельности бюджетов местных администраций, пожалуй, не приходится. Это значит, что если не будут предприняты действия по увеличению финансовой автономности местного самоуправления в сельских территориях, то местные бюджеты кому-то придется субсидировать. Очевидно, что полноценную финансовую основу за счет отписанных на сегодняшний день в пользу муниципалитетов налогов и сборов сформировать явно не удастся.

Еще один серьезный вопрос: будет ли региональная власть своими руками делать местное самоуправление сильным и независимым игроком на политической арене региона? Не везде, далеко не везде. Конечно, в ряде субъектов федерации, где велик процент городского населения, сильная общественность, либерально настроенная региональная администрация, это может иметь место, потому что там местное самоуправление уже является достаточно мощной силой, с которой приходится считаться. Но в регионах, где преобладает сельское население, слаба общественная оппозиция, консервативен политический режим, поддержки со стороны власти местное самоуправление, скорее всего, не получит. К чему в итоге может привести такая разница региональных условий становления местного самоуправления? К тому, что к определенной законом дате мы будем иметь колоссальный разрыв между уровнем развития институтов местного самоуправления в разных субъектах федерации. И его нужно будет сокращать, причем, как обычно, за счет регионов, которые все делали, как велел закон № 131.

Нельзя, конечно, исключать, что регионам и сейчас, и после 2008 года поможет федеральный центр. Но гарантировать сохранение интереса к муниципальной реформе со стороны Москвы не приходится. Как известно, в связи с предстоящим электоральным циклом 2007-2008 гг. приоритеты правящей элиты сместились. Муниципальная реформа в этих условиях связана с определенными рисками имиджевого, финансового, административного характера, поэтому федеральный центр принял решение подождать. При этом решение проблем, связанных с местным самоуправлением, полностью отдано на откуп региональным властям. Они теперь будут определять приоритеты развития (или неразвития) муниципального уровня власти и в частности огромного числа новых муниципальных образований.